一

“政府应该做什么和不应该做什么”，这样的问题或许是政治哲学中人们反复争论的最古老的话题。对问题的回答产生了两种最基本的方法：自由放任和政府统制。政府在许多方面的介入程度从根本上说是意识形态的差异。古典自由主义、现代自由主义、马克思主义的社会主义，有着不同的价值取向。当代有关政府角色的争论主要侧重于经济职能，即应当归政府所有或监督的经济是多少？

就中国政府而论，最初选择的是政府统制或计划经济或者说苏联模式。在关于如何发展中国经济问题上，虽然以毛泽东为代表的中国领导人在农业和商业方面对苏联模式加以变通，但基本上是照搬了苏联的制度变革和经济发展战略方面的先例。当时没有人怀疑制定和实施一个全国性的经济计划以发展经济的合理性和必要性。人们把经济计划作为走向经济发展最直接、最可靠的方法。人们普遍相信集中的全国性计划是保证经济高速持久增长最基本的、甚至是惟一的制度和组织体制。在“一五”计划时期，一系列计划配置资源的管理机构先后建立起来。随着这些机构职能的确定和完善，一个与苏联相仿的高度集中的资源计划配置制度就逐步形成了。

从“一五”计划中我们可以看到政府扮演的是一种全能者的角色。

第一，政府制定的国民经济计划是一个全面计划。

这一计划既要包括经济和文化的各个部门（如工业、农业、商业、交通、文教等），又要包括各种经济成分（如社会主义的、半社会主义的、国家资本主义的、资本主义的、个体的经济）；既要包括大型的、集中的、现代化的经济，也要包括小型的、分散的、落后的经济^[1]。“全面”不仅是宏观上的面面俱到，还是微观上的“确实和透彻”^[2]。“一五”计划指标就包括：工业农业总产值计划、工业总产值计划（从经营主体划分）、主要工业产品产量计划、主要农作物生产计划、牲畜头数增殖计划、交通运输计划、社会商品零售比重计划、基本建设投资额计划、劳动工资计划、提高劳动生产率和降低成本计划、教育事业计划、文化事业计划、卫生事业计划等13类。计划书中小到实物指标，如水泥生产多少，大到综合的指标，如工业总产值要增长多少，都有具体规定，计划无所不包。

第二，计划是行政命令性的，决策权集中在中央政府手中，中央政府直接经营企业，要求必须完成和超额完成各项计划指标。

建设哪些项目，开发几项新产品，投资多少，每个企业生产什么、生产多少、用什么技术生产，原材料从哪里来，产品到哪里去，统一由中央政府下达指令。计划就是一组特定的在一定时期必须完成的经济数量目标。计划的具体实施表现为实物在企业间的转移。企业只能在严格按照计划规定的资源配置结构的既定范围内组织生产。“计划就是法律”。要求必须完成和超额完成各项计划指标，所以，各地方在制定年度的地方生产计划时，在可能的情况下，应该定出本地方超额完成国家计划的指标，使地方生产更加积极^[3]。这种计划管理方式就成了全面完成国家计划的重要途径。制定计划是中央政府管理经济的最重要的工作方法，政府在工业化过程中扮演了惟一的决策人和实施人的角色，承担了全部的责任。

第三，国民经济要按比例发展。

“一五”计划认为，国民经济各部门是一个有机的整体，互相间必须平衡和衔接，这就要求各经济部门之间，各地区之间，各种经济成分之间以及需要和可能之间，能够平衡地相互衔接地发展^[4]。计划工作必须力求体现这一经济发展的客观规律，必须进行全面综合平衡。当时主管经济工作的领导人陈云1954年6月30日向中共中央汇报“一五”计划编制情况时，就提出了四大比例、三大平衡。四大比例是：农业与工业的比例、轻重工业之间的比例、重工业各部门之间的比例、工业发展与铁路运输之间的比例。三大平衡是：财政收支平衡、购买力与商品供应之间的平衡、主要物资的供需平衡^[5]。

第四，国民经济计划的重心是重工业的基本建设。

即建立和扩建电力工业、煤矿工业和石油工业；建立和扩建现代化的钢铁工业、有色金属工业和基本化学工业；建立制造大型金属切削机床、发电设备、冶金设备、采矿设备和汽车、拖拉机、飞机的机器制造工业。“一五”时期重工业基本建设投资占工业基本建设投资的85%，占工农业基本建设总投资的72.9%^[6]