经济全球化无疑是当今时代推动民族国家行政发展的最强大动力之一。加入WTO不仅意味着中国更加深入和广泛地融入了经济全球化的进程之中，也对政府能力提出了全面、深刻和持久的挑战。正如世界经济论坛主席施瓦布形象地指出：经济全球化“是一个巨大的浪潮。如果你没有冲浪的本领，你就会被淹没”。本文在分析经济全球化进程中政府能力供求变化的基础上，探讨中国政府的能力建设战略，以求教于大家。

一 政府能力的一般理论分析

历史反复地证明，良好的政府不是一个奢侈品，没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。显然，没有充裕的政府能力，任何一个政府都不可能是有效的。但对于什么是政府能力，学者的观点并不一致。有人从行政主体的角度认为，政府能力是政府“将自己意志目标转化为现实的能力”^[1]。有人从行政客体（环境）的角度认为，政府能力是指政府能否成功地适应环境挑战的程度^[2]。更多的人则从政府职能的角度分析政府能力，认为它是指政府在实现自己职能时具有的能量和力量。例如，世界银行认为，“政府能力是指有效地采取并促进集体性行动的能力”，也可以说是“有效地提供集体物品的能力”^[3]。站在这个角度，如果政府职能是政府“想干什么”或“要干什么”，政府能力则是政府“能干什么”，“会干什么”^[4]。

从公共行政学的角度看，从政府职能的角度界定政府能力似乎更为合理。第一，政府能力总是和完成一定政府职能的政府行为联系在一起。一方面，履行任何行政职能必须以一定的政府能力作为条件和保证，政府能力直接影响行政职能实现速度的快慢、质量的高低和绩效的优劣；另一方面，能力又总是在实现行政职能的行政行为中外显的，人们也总是从完成一定活动的角度来了解、考察和确定一个政府的能力。在一定意义上讲，离开政府职能谈政府能力是比较空泛和抽象的。第二，政府职能本身是公共行政学的核心范畴，具有较强的关联性，它与行政主体、行政环境、行政目标、行政工具、行政绩效、行政过程等都具有密切的关联性，从这个角度界定政府能力，统摄性、包容性和解释力都较强。

政府能力作为政府所具有的内在能量或力量，它的大小强弱取决于什么？我们认为，政府能力的高低主要取决于政府所拥有的以下7种资源：①权力资源。汉密尔顿认为，公共权力是“与政府的能量直接有关的”^[5]。的确，具有强制性的公共权力是政府能力的根本，他不仅直接地构成了政府能力的基本组成部分，它还构成了政府能力区别于其他主体能力的质的规定性。②财力资源。财力是政府赖以存在的经济基础，是政府能力的核心要素。恩格斯形象地指出，“赋税是喂养政府的奶娘”^[6]。缺少财力资源这个“经济基础”，政府自身就不能存续。③人力资源。“人是行政之本”。人力资源是政府能力中的前提性因素，也是主导要素。人力资源包括量与质两个方面。其中，对政府能力的高低产生决定性影响的是人力资源的质的方面。④文化资源。行政文化作为行政行为的“密码”，是政府能力中的一个传统变量，是一种影响巨大而持久，且无所不在、无时不有的无形的“软”力量。⑤权威资源。“权威关系是支撑政府的基石。权威对政府之要紧，如同交换对市场制度之要紧一样”^[7]。在现代社会，来自于权威的公信力对政府能力是非常重要的。如果没有公信力，即使拥有充裕的权力、人力、财力等要素，那也必然是一个“软骨巨人”。缺少公信力的政府要达成任何行政目标都需要成倍的财力和权力。⑥信息资源。信息既是政府系统的中枢神经，也是重要的资源。信息力是一个政府收集、传递、转换、拥有、加工、运用信息的能力，它渗透于各个分力之中，是其他“力”的催化剂和倍增器。⑦制度资源。亨廷顿在他的研究中注意到了政府组织的制度化对政府能力的影响。他说：“制度化程度低下的政府不仅仅是个弱政府，而且还是一个坏政府”^[8]。

这些资源要素在政府能力系统结构中以“力”的形式体现出来，换言之，政府能力的构成要素相应为：人力、财力、权力、公信力、文化力、信息力和结构力（制度力）。这七种“力”构成了政府能力的内在基础和基本素质，它们之间的不同配置和在不同领域中的运用，形成了合法化能力、调控