自从2001年10月国务院召开了行政审批制度改革工作会议，强调要加快推进行政审批制度改革以来，行政审批制度改革成为我国行政体制改革中的一个新热点。在2002年3月召开的“两会”期间，行政体制改革和行政审批制度改革也成为代表们热烈讨论的话题。同时，学术界也针对审批制度改革展开了一系列的讨论。目前进行的行政审批制度改革在以转变政府职能为目的的行政体制改革中具有重要的地位，该项改革也必然会对未来政府执行体制的制度创新产生深远影响。由于我国现行行政执行体制所存在的结构性问题，行政审批制度改革在实施中仍然面临着许多体制上的困扰，改革的一些理论问题和实践问题也有待解决。

本文认为，行政审批制度产生的诸多问题与我国传统行政执行体制延续下来的政府管理的一些理念、职能设置、行政方式和执行方法等有着必然的联系。因此，行政审批制度的改革必然涉及现行行政体制如何从准动员型模式向民主法治型模式转变这一深层问题。文章首先提出我国行政审批制度改革中尚有待深入研究的一些理论问题；其次，对审批制度改革面临的困难和体制性制约进行分析；然后，就如何从根本上实现由传统行政执行体制模式向民主化、法治化行政执行体制模式转变的问题提出建议。

一 审批制度改革的理论准备

目前对行政审批制度改革的讨论大多以两个基本判断为依据。其一，行政审批制度改革是发展和健全社会主义市场经济的需要。传统的行政审批制度主要是过去计划经济体制的产物，是保证计划经济体制运行的主要手段。随着我国社会主义市场经济的发展，国有经济在国民经济中的比重逐渐下降，市场经济成分已经占了主导地位，国有企业在改革中也逐渐被推入市场经济。但是，现行的行政审批制度因为审批事项过多、过滥，审批时间过长，这不仅造成了大量的行政腐败现象，而且严重地阻碍了市场经济的正常发展，因此，必须改革现有的行政审批制度。

其二，实行行政审批制度改革也是为了适应我国加入世界贸易组织的需要。中国加入世界贸易组织，既可以享受世贸组织规定的许多权益，同时也必须承担世贸组织规定的各种义务。入世给我国的政治经济发展带来了很多的机遇，同时也带来了许多挑战，其中最大也是最直接的挑战是对政府管理制度和行为方式的挑战。按照世贸组织的相关规则，我国现行的行政审批制度在许多方面不符合世贸组织的要求，政府行政审批项目太多，相关的立法不完善，法律法规不稳定、不规范，缺乏统一性、公正性和透明度。因此，我国必须转变政府角色，调整职能，彻底改革现行行政审批制度，“使之总体上符合世贸组织协议，与世界通行规则相衔接”^[1]。

上述两种观点似乎已经成为当前人们讨论和分析我国行政审批制度改革的重要理论依据，然而，从认识我国行政审批制度存在的问题和指导改革实践的角度而言，这些理论观点仍然有很大的局限和不足之处。首先，在宏观层面上，这些观点仅仅从表面上认识到了我国现行行政审批制度存在的普遍问题，但对于这些问题产生的制度性根源缺乏应有的探讨。目前我国行政审批制度存在的许多弊端确实与计划经济体制有关，但这还不是问题的本质。行政审批制度作为国家对社会和经济活动进行管理的一种手段，它只是处于政府微观管理的层面，这一层面的管理在理念、规则、方式方法上都必然受到整个行政执行体制的理念、规则、方式方法的影响和约束。因此，我国现行的行政审批制度存在的问题与我国长期延续的传统行政执行体制（包括行政执行系统的构建和观念）有着必然的相关性。如果行政审批制度改革不从我国行政执行体制的深层问题着眼，不对我国现行行政执行体制的性质、特点和由此产生的弊端进行深入的研究，不探讨这一体制如何对现行审批制度产生影响，而仅仅是对行政审批制度就事论事，就不能从根本上理清行政审批制度改革所面临的任务，改革也就不能够从根本上解决审批制度存在的问题。

其次，在微观层面上，许多分析只是强调市场机制在资源配置方面的积极作用，强调扩大企业自主决定权的重要性，强调削减审批事项在廉政建设和反腐败方面的重大意义，忽视行政审批手段的合理使用在现代社会经济生活中的必要性，片面地把改革看做是从数量上减少审批事项的比例。我国