一 引论

国家公务员制度是现代公共部门人事行政制度的主要表现形式，它构成了20世纪以来各国公共行政管理以及官僚体制的基石。1993年8月14日，国务院通过《国家公务员暂行条例》（以下简称《条例》）并于同年10月起开始施行，经过近十年的改革和完善，国家公务员制度在我国已经初步确立。

2001年11月，中国正式加入了世界贸易组织（World Trade Organization，简称WTO），这必然对中国的政治、经济、文化和社会产生广泛而深远的影响。中国的公务员制度如何应对“入世”的冲击，融入世界发展潮流，同时根据我国的现实国情，增强现有公务员制度的活力，提高公共服务水平和政府治理能力，成了令人关注的问题。因为“国际竞争力的核心不是资金和人才的竞争——资金和人才都是可以国际流动的；也不是技术的竞争，而是制度的竞争。从中国长远来看，应该学习的是制度改造。对于这一课题，更需要学习的是政府”^[1]。

在整个社会转轨的大背景下，各种制度必然会呈现它的过渡性和渐进性。我国公务员制度虽经过这么多年的运行，但仍然很不完善。原有《条例》已不再适应市场经济发展和政府行政环境变化的要求。作为一个与时俱进的现代政府，应该积极顺应新形势，按照建设社会主义政治文明的要求，改进和完善现有公务员管理体制，保持公务员队伍的活力。本文针对现行公务员制度在分类管理中的问题提出若干建议和设想。

二 现行国家公务员分类制度存在的问题

《条例》从制定至今已有近10年，这期间，政府行政环境发生了很大变化，现行公务员分类制度的问题逐渐暴露出来。

1.现行公务员范围界定过窄

世界各国对公务员的范围限定不尽一致。总体来看，存在三种基本类型：一是以英国为代表的小范围型，主要是政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官；二是以美国为代表的中范围型，主要包括政府系统中的所有公职人员以及公共事业单位的人员和国有企业的管理人员；三是以日本和法国为代表的大范围型，主要包括政府系统中的所有公职人员、国会工作人员，审判机关、检察院以及国有企业、事业单位的工作人员。

在我国，《条例》中对公务员范围的界定是“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。这一范围不包括中共党委、人大、法院、检察院、政协以及公营事业单位和社会团体的工作人员。但是，《国家公务员暂行条例》正式颁布以后，中央决定，对党的机关工作人员的管理，可参照《国家公务员暂行条例》办理。为贯彻落实中央决定，中央组织部组织起草党的机关参照管理的实施意见，不久又成立参照管理工作领导小组和办公室，开展了制定实施方案等项工作。1993年9月13日，中央转发了中央组织部《关于中国共产党机关参照试行<国家公务员暂行条例>的实施意见》。同年12月8日，经中央同意，中央组织部制定下发了《中国共产党机关参照试行<国家公务员暂行条例>实施方案》。此后中央组织部会同有关部门，陆续制定印发了全国人大、全国政协、工会、共青团、妇联、科协、侨联、宋庆龄基金会、各民主党派和全国工商联、全国台联、黄埔军校同学会等机关的实施方案，分别以中办、中组部等文件印发。1995年5、6月份，中央组织部在洛阳、北京分别召开了地方和中央党群机关参照管理工作座谈会。对组织实施工作进行了全面部署，参照管理工作在全国范围内全面展开。这样，各级党的机关、人大机关、政协机关、民主党派和工商联机关、工会、共青团、妇联等社会团体机关参照《条例》执行、管理^[2]。这样的规定，明显不够妥当。其产生的突出问题是，根据目前的规定，只有“各级国家行政机关除工勤人员以外的工作人员”才是国家公务员。这就是说，其他各级党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关等组织的工作人员有不同于国家行政机关工作人员的本质特征，应该分别建立不同的人事管理制度。但是在现实中，这些组织“参照公务员制度执行”，这就使现行的公务员范围划分（各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员）事实上失去意义。在目前中国的政治结构和实际政治过程中，这些机关都是掌握国家公共权力、提供公共服务的组织。就这一点来说，这些机关中的工作人员与公务员是相同的。

2.领导职务与非领导职务分类不科学

我国公务员的分类方法，在历次草案中均分为政务类和业务类两大类，