一 深圳特区地方立法权的历史演变

深圳特区地方立法权的演变过程经历了一个从“要权”经“授权”到“扩权”的变化过程，这个过程是一个从无到有，从小到大的变化过程。

深圳特区地方立法权的出现是由深圳特区整体功能需要决定的。世界上传统的“出口加工区”的功能主要是经济功能，即解决就业、引进新技术、学习发达国家的先进管理经验和吸引外资。但深圳特区的功能是一种整体功能，中国最高决策层变“出口加工区”为“经济特区”的决策观念变化反映了这一点。1978年，广东省代表在中共十一届三中全会上向中央要求扩大地方自主权，而国务院第38号文件满足这种要求，提出了在广东省宝安县开设“工农业商品基地、旅游区”。1979年2月，国务院决定在深圳建立“出口商品基地”。这些决策性文件说明中央和广东省政府最初的开放意识是停留在传统的“出口加工区”观念上。但到1979年末，广东省人民代表大会第二次全体会议通过《广东省经济特区条例草案》，1980年5月中共中央确认了这个草案，并将“出口商品基地”改称为“经济特区”。同年8月，全国人民代表大会常务委员会颁布《广东省经济特区条例》，正式批准建立深圳经济特区。这些政策性文件说明中央和广东省政府超越了传统的“出口加工区”观念，形成具有一定创造性的“经济特区”观念。

“经济特区”特定的指向性表明：“特区不像在其他国家一样，只是简单的工厂所在地，而是更大的地理区域，具有更广泛的政治、经济、文化、教育、技术以及经济功能。”^[1]这说明政治功能是深圳特区固有的主要功能之一。俄国学者B.Я.波尔佳科夫和C.B.斯捷帕诺夫进而指出深圳特区政治功能包含相应立法功能，“经济特区在检验中国对外经济活动方面的新思想和政策方针，包括完善经济活动中的法律基础，寻找吸引外国直接投资的最佳方式和方法，进口先进技术、信息和管理方法等方面，都起着先锋作用”^[2]。这说明深圳特区立法是其本来应该具有的职能，但这一点往往被人们所忽视。而深圳经济特区地方立法权正是根植于经济特区的整体功能之中。

深圳特区整体功能中内在的立法需求最初是由全国人大常委会、中央政府和省级人大、省级政府来满足。中央政府出于历史考虑和意识形态上的让步，认为经济特区不同于近代的租界，国家对经济特区始终保持着主权和政治控制。用较通俗的话来说，就是“经济特区领导权在我们手里”，经济特区在形式上受中央和省的双重领导。在中央，国务院设立直属的经济特区计划办公室，代表中央负责实施特区发展和对外开放政策。在地方，省政府设立附属的经济特区办公室。但深圳特区在事实上是受中央政府“直接管理”，中央政府、全国人大理所当然地包办了经济特区的立法功能，比较详细地制定了有关经济特区职能的重要立法。中央制定的有关吸引外资、土地使用、税收激励、经济合同、技术进口、合资企业、独资企业等方面的立法，是省级人大、政府立法的基础，对深圳特区改进投资环境具有重要意义。

省级政府本着“特殊政策，灵活措施”的精神，获得了较大的经济自主权。广东省政府至少获得了以省为中心制定经济计划的权限，扩大了对外贸易、物价、劳动工资、企业管理的地方权限，批准利用外资的权力和实行外汇收入定额包干的权力。在这些权力中，特别需要指出的是广东省政府扩大了地方物价管理的权限，增强了市场调节在贸易和商务活动中的作用。在获得地方经济自主权的同时，广东省的立法自主权也相应扩大。1981年，全国人民代表大会授权广东省人民代表大会为深圳制定特殊法律。但在1981～1991年间，广东省人民代表大会仅通过17部有关深圳特区的法律。这远远不能满足深圳特区社会经济发展的立法需求。

深圳特区在早期虽然没有地方立法权，但其所拥有的经济自主权却存在广阔的自由空间，这种自由空间是中央和省级双重领导体制难以绝对控制和程序化操作。“深圳是中国经济改革的试验区，大的方针听中央。如果出现新问题而没有现存的规定，因为是试验区，所以只要认为对经济发展有利什么都可以做”^[3]。这说明深圳特区“试验区”的地位决定了其经济自主权拥有广阔的政策创新的自主空间。这个空间是经济特区立法自主权生长的基点。或者说，深圳特区的经济政策的创新