在现代民主社会，提高政府责任性应当是改善政府作风，提高政府合法性程度的重要思路。责任性，即问责性（accountability），是指人们应当对其自己的行为负责。在公共管理中，问责性意味着政府及其工作人员为其政策后果负责。现代行政发展的一个重要方向就是“运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的责任性”^[1]。香港特别行政区从2002年7月1日起推行“高官问责制”（the Principal Officials Accountability System），这是香港特别行政区政治—行政发展进程中的重大事件，必将加强特区政府政策的问责性与有效性，进而提高市民对政府施政的满意度，对内地正在推进的政风建设也具有重要的启发价值。

一 背景分析

任何制度变迁都不会无缘无故地发生。因此，分析“高官问责制”推行的背景是解读这一新制度安排的必要条件。从公共政策的角度看，“高官问责制”之所以必要，是因为原有的制度安排不能满足新的行政环境对政策有效性和政策责任性的新要求。

1.香港政府高级官员“文（官）政（务官）相兼”的特色影响公共政策的有效性

在现代政治中，公共政策的制定和执行是相对分离的，“政治与政策或国家意志的表达相关，行政则与政策的执行相关”^[2]。基于此，在西方国家，政府中负责或参与重大政治决策的主要官员，一般属于政治委任性质，由执政党出任的最高行政首长或议会多数党组成的内阁加以委任，是政务官，不属于公务员范畴。主要官员以外的其他政府人员，只负责一般行政管理事务，不负责政治决策，即一般意义上的“文官”，属于公务员范畴，按照专门的公务员法规和程序加以任用和管理。但香港地区公务员制度的一个重要特点，就是政府的主要官员，既是行政管理者，又是政治决策人，也就是具有“文（官）政（务官）相兼”的特点^[3]。那些负责或参与重大政治决策的主要官员，与其他仅负责一般行政事务的普通公务员一样，同属公务员范畴，按照公务员条款聘任，坚持职位常任、政治中立、专业性等原则，负责政策的制定、执行及推销，包办“行政”与“政治”工作。

香港公务员制度的这一特点是适合原先香港非选举政治和非政党政治条件下政府运作的实际需要的，“是英国对香港实行有效殖民统治的政治产物”^[4]。它可以使政府的政治决策和行政管理一样，避免因主要官员调离政府而影响其管理的连续性。1997年香港特区成立以来，经济全球化、知识化和信息化趋势加速发展，内地的改革开放不断推进，新的行政环境对政府政策的有效性提出了更高的要求，但是公务员制度的这一特点有可能对政府政策的有效性产生消极影响。这是因为：①众所周知，香港的选举政治在某种意义上已经存在并且还会不断发展（行政长官就是由选举委员会选举产生的），政党在香港政治运行中也已经在不断发挥作用。在这样的情况下，政府高级官员“文政相兼”的特点能否适应新的环境对政府决策的政治要求？例如，如何解决政府高级官员的政策理念与行政长官的治港理念可能不相一致的矛盾？②“文政相兼”的特点是否使得政府高级官员“掌舵”和“划桨”的角色不清，责任不明？③在新的行政环境中，主要通过内部选拔任用的这些政府高级官员的专业素养能否适应政策专业要求？会不会出现外行领导内行的情况？④这些高级官员能否敏锐掌握并回应民意的诉求？有香港学者指出，香港高层公务员“长期形成的一套封闭式的自主文化……与社会大众脱节”^[5]。政务司司长曾荫权在谈到自己的体会时就指出，“我们（政府高级官员）在考虑政策厘定的时候，通常是用公务员的心态来看，就是每一件事情的长远效益，对香港长期的稳定性而办事。……但是往往未必一定是反映到现时普罗大众所面对的急需问题”。⑤由于政府高级官员“没有跨部门的总体观念”^[6]，所以在政策过程中，政策的制定常常会出现政府部门之间相互“抬杠”、扯皮，相互牵制的现象，政策的执行往往出现议而不决、决而不行的现象。董建华就指出，特区政府“在政策的落实方面，确实存在问题”^[7]。因此，“在香港人当家作主的新时代，政府制定政策，要更敏锐掌握社会脉搏；要做好咨询工作，确保民意得到充分反映；推行政策时，要了解市民大众的取向，并且努力争取理解和支持”。所以，面对新的行政环境，特