出版时间:2003年05月 |
一 问题及理论框架
十六大报告深刻地指出,“发展社会主义民主,建设社会主义政治文明,是全面建设小康社会的重要目标”;“扩大基层民主,是发展社会主义民主的基础性工作”。乡镇长选举方式改革,体现了十六大的这一精神,为新世纪如何扩大基层民主提供了新的思路。2002年,乡镇长选举方式改革出现了一系列新的变化,其中最明显的变化是,改革试点地区出现分化,呈现出三种不同的走向:①改革力度最大的“直选”模式继续推进,如四川省遂宁市市中区步云乡的“直选”乡长候选人改革;②“公推公选”模式扩大了实施范围,如四川省委统一部署,在乡镇换届选举中,公推乡镇要占全省乡镇总数的45%,需要公推的乡镇副职和正职要占乡镇领导职数的17%;③部分试点地区终止了1998年的做法,退回到“由上级组织部门决定惟一候选人、然后在人大履行选举程序”的传统的选举模式,如广东省深圳市龙岗区大鹏镇的“三轮两票”改革。改革试点地区的上述分化使乡镇长选举改革充满了变数,也使此前存在的“乡镇长选举改革能否继续推进,取决于已经产生的选举制度是否能够延续,而不会中途夭折”[1]的担忧得到了部分佐证。
是什么原因导致了改革试点地区的上述分化,这种分化是否意味着乡镇长选举改革已陷入了困境?从制度变迁的角度来看,这是一个十分值得深入探讨的问题。按照新制度主义理论的分析,制度变迁是制度的替代、转换与交易过程,是在主导型利益集团的推动下,由制度僵滞、制度创新和制度均衡所依次构成的周期循环过程[2]。当一种制度无法提供推动经济增长、社会发展以足够的激励时,往往会引发新的、更好的制度出现,这一制度状态可以称之为“僵滞阶段”,它是制度变迁的起点;制度创新是制度僵滞合乎逻辑的发展阶段,没有制度创新的出现,制度变迁就不可能有实质性的演进;而创新制度一旦被确定为全社会和国家所认可的基础性制度,旧制度规则被彻底修正,制度变迁才告完成,制度处于“帕累托最优阶段”,此为“制度均衡阶段”。当一个制度变迁完成后,并没有静止不动,还会向下一个制度变迁转变,从而形成制度变迁的循环,这是一种更高层次的演进。从制度变迁的动力来看,制度的演进,既非诺斯建构主义制度变迁理论所认为的是“主观理性设计的产物”,也非哈耶克演进主义制度变迁理论所认为的是一种“客观的自然发展”,而是制度供给与需求内生的复杂互动过程,是各方利益主体之间多重博弈、重复博弈与合作博弈相互交错的结果。博弈的结果使制度变迁的每一阶段均带有不确定性。这种不确定性可能使已有的创新成果陷于停滞、甚至反复,为消除这种不确定性,应当允许利益主体进行不断的试验、探索、试错、比较和选择。
新制度主义的上述理论观点为我们解释目前乡镇长选举改革的发展态势及未来走向提供了很好的分析工具。本文以广东省深圳市龙岗区大鹏镇和四川省遂宁市市中区步云乡为个案,通过对两地乡镇长选举改革不同命运的描述,探求影响其走向的相关因素,以揭示现阶段乡镇长选举改革进程中不同利益主体的博弈态势,并对乡镇长选举改革的制度均衡或可持续性发展问题提出一些初步看法。
二 选举改革的不同命运及影响因素
之所以将大鹏镇与步云乡作为解析现阶段乡镇长选举方式改革不同走向的典型个案,是因为无论从哪方面看,身处改革开放地区的大鹏镇都似乎比偏居一隅的步云乡更有理由继续推进选举改革,但事实却并非如此,在1998年岁末与2002年初的两次选举中,两地的改革命运发生了戏剧性的变化。
(一)大鹏镇与步云乡乡镇长选举方式改革的不同命运
1.大鹏镇“三轮两票”镇长选举改革
早在1997年11月6日,中共深圳市委和广东省政府就经广东省人大常委会向全国人大常委会呈报了《关于在我市镇级政府换届中进行直选试点的请示》,建议在1998年先在深圳宝安区西乡镇、龙岗区布吉镇进行直选镇长、副镇长试点,并于1999年在全市各乡镇全面推广。1998年8月18日,全国人大常委会办公厅回复了广东省人大常委会。按照回复精神,深圳市将试点地点改在了龙岗区大鹏镇,将选民“直选”镇长、副镇长改为选民“推选”乡镇长候选人。1999年1~4月,大鹏镇进行了“三轮两票”的镇长选举改革。第一轮是该镇全体选民无记名推荐候选