一 引子：乡村选举中出现的“信任票”

20世纪90年代以来，随着中国农村村民自治的推进，广大民众作为自治主体以一人一票的方式参与村民委员会选举。在这一过程中，一些地方出现了以村民“信任票”的方式选举党组织领导人的探索，并迅速蔓延和扩展。

“信任票”最早出现于山西省河曲县。早在20世纪90年代初，随着村民自治的实行，村民们不满足于村民委员会和村主任的选举，强烈要求参与村支部书记的选举。面对村民的要求，当地领导人给予了足够的重视，认为将村支部选举纳入到广大村民群众的视野中，有利于扩大基层民主，缓解日益紧张的农村干群关系。1992年，该县下发了《关于推行“两票制”建设农村党支部的选举办法》，规定：在村党支部选举前，应该先由村民以投信任票的方式产生候选人，然后由党员投选举票产生支部正式人选。两票制也就是在村党组织选举中由村民投信任票，党员投选举票。

湖北省随州市则是大面积推行以“信任票”选举村支部的地级市。1998年，隶属于随州的广水市青堆村因农民对支部书记不满，集体到省政府上访，提出三项要求：一是现任领导班子要解散，我们不信任；二是财务要清查；三是全体村民要选举，参与选书记。^[1]在村民的强烈要求下，当地领导只好采用以村民先投信任票的方式产生支部书记候选人。这一办法后扩展为全体村民以投信任票的方式“海选”村支部书记，并为随州市所推广和规范化。《随州市“两票制”选任村党支部书记实施办法（试行）》说明，“两票制”选任村支部书记，是采取先由群众投信任票、再由党员投选举票产生村党支部书记的一种新方法。其第三章即“信任投票”，对村民的信任投票作出了详细规定，明确要求按村民信任票多少为序，确定村支部书记候选人。

通过“信任票”由村民参与党组织领导人的选任方式正在由村级党组织选举扩展到乡镇一级。2002年，湖北省京山县杨集镇进行了“两推一选”镇党委书记和镇长的实验。先由全镇选民以被喻为“大海捞珠”的“海选”方式推荐提名书记和镇长候选人，然后进入组织推荐和正式选举过程。由此为乡镇党委书记和镇长的产生设置了一道“门槛”，这就是要成为书记和镇长，首先要得到全体选民的信任。这一做法后在湖北省全省范围内推广。

“信任票”是中国基层选举中出现的一种特有的选票，也是一种新的政治现象。为什么在中国会出现这样一种非正式但又十分重要的选票，其背后的逻辑是什么，它对于中国基层管理模式的转型又有什么意义？本文试图以“两票制”中“信任票”为依据，运用政治信任这一政治资本的核心概念，对中国基层管理模式由服从式管理到参与式管理转型及内在机制提供一种分析范式。

二 服从“失灵”：重建政治信任的背景

与西方国家先有市民社会，后有民主国家，再有政党竞争不同，中国的政治发展逻辑是先有政党竞争，后建立民主集中制的国家体制，再培育公民社会。这就决定了通过武装革命的方式取得国家政权的政党成为当然的执政党。随着中华人民共和国的建立，中国共产党的组织系统一直深入到农村社会，成为农村的领导核心和权力的主要执掌者。在长期的政党动员体制下，农村的公共权力运行模式属于服从类型。服从型的治理遵循的是命令—服从关系，即对权力的执掌和运用无须权力对象的同意。这种治理方式在相当时间里是有成效的，其重要原因是在长期革命时期延续下来的民众对党组织的高度政治信任。

政治信任是政治共同体中民众对权力执掌者的认同和服从，是政治资本的核心要素。政治资本可以促使政治主体获得更多的权力机会和权威影响，是公共权力的获得和有效运作的基础。在革命中建立起来的中国共产党由于其为人民服务的宗旨和行为，而获得广泛的政治信任，并积累了雄厚的政治资本。这也是20世纪60年代初，由于政策失误导致大量人口非正常死亡而未引起大规模政治反抗的重要原因。但是，这种历史积累的政治资本不可能无限制使用，它需要保值增值，其重要方式就是随着经济社会发展实现治理模式的转换。

“两票制”中的信任票的产生，从根本上说是传统的服从型模式的失灵。失灵的主要背景是农村改革以后，农民成为利益和政治主体。农民的政治信任不再是基于理想信念和历史记忆，而是基于现实个人权益的算计