地方行政管理体制改革^[1]是中国行政管理体制改革的重要组成部分。在整体成功的意义上说，其难度要远远大于中央政府的改革。自1982年来的20年间，完整的全国性地方行政管理体制改革已经进行了三次，^[2]同时中央政府也安排或允许一些地方政府进行了较之全国的改革更加超前一些的地方行政管理体制改革。改革的过程和效果表明，源于经济发展本身的现实需要并得到地方党政领导人决意推动的内生型改革，最终都取得了积极成效。而只是源于上级的统一部署、缺乏地方经济发展强力支撑和强烈需求，同时地方党政领导人及部门人员求变愿望不强、推动意志不坚决的外推型改革，则基本上都成效不佳，被各种令人难以置信的变通手法软抵硬抗过去，即使已经改变的整套组织体制和机制后来也都沿不同路线退回原位。前者正在给未来的中国地方行政管理体制改革探索各具特色的新途径，而后者则愈加迷失在市场经济带来的各种或明或暗的机遇和歧途之中。可以看出，地方行政管理体制改革呈现出的极大不平衡性，给确定统一的改革目标模式和路径造成了难以克服的困难，需要我们仔细观察，认真思考。党的十六大对行政管理体制改革目标模式所作的重要调整，对这个思考具有重要指导意义。

一 地区发展竞争与地方政府职能定位的困惑

中国已经走上了市场经济之路，但由于历史的原因和已经形成的特殊经济结构，政府在经济社会发展中依然扮演着不可缺少的重要推动者角色。2000年，中国经济保持了连续十年的高增长趋势，增长率达8%，并首次使国民生产总值突破万亿美元。2001年和2002年，这一增长势头继续得到保持，GDP增长率仍维持在7%以上。在政府对经济增长的推动力中，各级地方政府的作用比较特殊，应当给予清醒认识。因为，地方政府运用他们的各种力量对地方经济社会发展的推动和促进，既是现阶段中国地方政府职能的正常发挥，又是地方政府间竞争的产物。这一点用成熟市场经济国家政府的眼光看来可能有难以理解之处，认为在发展过程中政府的“作为”太多，介入太深。但对于从计划经济体制走向市场经济体制的中国来说，这已经是一个具有重要意义的转变了。

这是因为，在20世纪70年代末以前，地方政府很少有经济发展的决策权。而80年代初以来的改革，其最初的主要策略之一便是将中央政府的经济决策权逐步向地方政府、企业和市场分散下去。从当时的情况来看，地方政府获得的经济决策权的多少，还是判断经济体制改革成败与力度的一个重要标志。而且，权力的下放与动力的下移是同一性的。地方政府行使了越来越多的经济决策权，同时也就承担了更多推动经济社会发展的责任或使命。这就是说，改革的结果之一是使经济社会发展由中央政府独力推动变成中央政府、地方政府与市场力量等合力推动。

20多年来，这种合力推动不仅造就了中国经济持续高速增长的奇迹，而且也在很大程度上改变了经济结构和区域发展的布局。地方政府促进经济发展特殊作用的发挥，客观上带来了地区之间的资源竞争，并促成新的地区差距。而地区发展程度上新差距的形成又进一步促进了地区发展竞争新局面的形成。广东、山东、福建、江苏、浙江、上海等省市的崛起或继续快速发展，对其他许多地区形成了强烈刺激，并纷纷谋划追赶之策。

地区间竞争的实质是地方政府间的竞争。越来越多的地方政府领导人认识到，单从中央政府那里争取经济发展资源的时代已经过去了。就全国来说，中央政府计划控制的资源项目已经减少至不到四种，经济发展的快慢越来越多地依赖于对市场运行的把握。对于地方政府来说，这就意味着需要具有清醒的头脑、正确的观念、科学的规划和适宜的政策。有效而合理的地方政府管理能在本地区形成经济“资源谷”，吸引人才、产业、资本等向本地区汇聚。地方政府间的发展竞争主要围绕这几项资源进行。同时，一些领先地区之间也正展开更高层次的发展竞争，包括科技、教育及文化艺术等方面的发展竞争。

在地区经济社会发展竞争中地方政府纷纷扮演了引人注目的主角，这是中国的一个比较特殊的现象。这一现象的出现既具有其必然性与合理性，甚至具有不可替代的重要性，但同时也表明中国的市场化进程还有很长的路要走。因为，在保持社会相对稳定的前提下，从中央集权的计划经济