党的“十六大”报告明确指出：“就业是民生之本。扩大就业是我国当前和今后长时期重大而艰巨的任务。国家实行促进就业的长期战略和政策。各级党委和政府必须把改善创业环境和增加就业岗位作为重要职责。广开就业门路，积极发展劳动密集型产业。对提供新就业岗位和吸纳下岗失业人员再就业的企业给予政策支持。引导全社会转变就业观念，推行灵活多样的就业形式，鼓励自谋职业和自主创业。完善就业培训和服务体系，提高劳动者就业技能。”对如何扩大劳动就业的问题，党的“十六大”报告提到了前所未有的高度。

一 劳动就业是全面建设小康社会的基本民生问题

在人的一生中，生活与就业息息相关。不但人的生活需要必须通过就业来获取，人的聪明才智必须通过就业来发挥，而且为他人服务，为社会做贡献，也必须通过就业来实现。因此，就业对于人生的重要作用是无可比拟的。

人们要生存，就必须有衣、食、住、行和其他基本的物质生活资料。而要获取这些东西，必须在不同的职业岗位上从事劳动。劳动作为谋生的手段，乃是人类社会的普遍现象。劳动就业的意义不仅在于其本人，对于一个民族、一个国家也是至关重要的，可以说，劳动是“整个人类生活的第一个基本条件。”劳动创造了人们赖以生存的物质生活资料，没有劳动，人们将失去生活来源，人类社会将不复存在。在现代社会里，人们要从事劳动，要谋求生计，必须通过就业来达到，必须走上社会的就业岗位才能实现。因此，就业理所当然地成为个人谋生的手段。

随着中国经济由计划经济向市场经济、粗放型经济向集约型经济的转变，失业压力将会变得越来越突出。就业问题，既涉及人们生存和发展的基本权利，直接关系到全面小康的生活能否惠及绝大多数居民，还直接关系到企业特别是国有企业减员增效和结构性调整能否顺利进行，关系到国家政治稳定和社会安定。总之，劳动就业是全面建设小康社会进程中的基本民生问题，离开了比较充分的就业，全面建设小康社会就成为无源之水。所以，在我们这样一个劳动力人口大国把尽可能地扩大劳动就业作为全面建设小康社会的最重要的内容和目标之一一点也不为过。

二 日益严重的城镇失业是全面建设小康社会的最大挑战^[1]

（一）现阶段城镇实际失业人口和失业率估计

在我国，失业是一种比国外同类现象更为复杂的社会现象。在传统的计划经济体制时期，人们往往把失业看作是资本主义特有的丑恶现象，因此，不管已经进入就业年龄的是否具备就业条件，也不管接受劳动力就业的部门是否需要，都要设法“安排”他们就业，并将其视为社会主义的优越性。久而久之，在我国城乡各类企业中便造成了大量的“企业冗员”和“隐性失业”，或者叫“在职失业”。在统计上，也只承认那些尚未“安排”工作的人口为“待业者”而认为是失业。另外，在城乡相互隔离的体制下，统计中的“待业”，也仅仅是针对有城镇户口的非就业人员而言的，并不包括农村实际上无活可做的人口。改革开放以来，我国的劳动力市场逐步形成，失业现象也“浮出水面”。但真正公开承认失业则是20世纪90年代的事情。此间，我国对城镇失业人员的定义是“有本地非农户口，在一定的劳动年龄内（16岁以上及男50岁以下，女45岁以下），有劳动能力，无业而要求就业，并在当地就业服务机构进行求职登记的人员。”从这个定义可知，我国对失业的界定是窄口径的，因此，官方公布的登记失业率也必然比较低。所以要弄清出全国城镇失业人口究竟有多少？城镇真实的失业率有多高？就必须对不同口径的失业人口逐一分析。

1.城镇登记失业人口和登记失业率

20世纪90年代以来，中国开始进入第二次失业高峰，失业人口连年上升，到2001年末，城镇登记失业率从1991年的2.3%上升到3.6%，登记失业率提高了1.3个百分点，为“九五”以来的最高点。城镇登记失业人口也从1991年的352万人增加到2002年的733万人，增加了208.2%，平均每年增长率为9.4%（参看表1）。

表1 20世纪90年代中国城镇登记失业人数、失业率

2.下岗职工人数迅速增加，其增长速度快于城镇登记失业人口

表2 我国1993年以来下岗人员变动情况

1993年下岗职工人数还只有300万人，到2000年就猛增到1200万人，相当于1993年的4倍，年均增长率高达40%（见表2）。下岗职工占城镇职工比