人口自由流动是现代化发展的重要标志，是市场经济发展的必然结果。世界上人口流动量大、人员迁徙最频繁的国家，同时也是经济高速发展和城市化、现代化程度较高的国家。其原因就在于迁徙自由有利于人力资源的有序流动和优化配置，实现人尽其才、才尽其力，进而有利于提高一个民族的整体素质和建构人格平等的现代公民社会。在市场化条件下，人才按照供求规律、竞争规律、价值规律流动，如果没有开放的户籍管理政策，人才的社会化是不可能的。中国加入WTO之后，人才流动的需要、人才和国际接轨的需要，要求应聘求职的人做社会化公民，哪里有发展的机遇就到哪里去择业发展，不应受户口的限制。据统计，中国每年的流动人口已达1.2亿，其中登记为暂住人口的就有8000多万，预计今后一个时期可达1.5亿^[1]。在市场经济制度日益建立的大趋势下，人口的自由、合理流动已成为一股不可阻挡的潮流。但是，长期以来，在我国户籍是中国人等级、身份的标志，决定了城乡两重天地。城镇户口使城里人拥有粮油副食供应、入学、就业的“绿卡”，他们享受着国家一系列特殊政策，而农村户口的人在城市几乎无立足之地，而城镇人口流动、户口迁徙也异常困难。这种城乡分割的二元户籍制度使生产力发展中人这一最积极最活跃的生产要素的自由流动被阻止了，这样岂能去奢谈实现人尽其才、才尽其力？岂能去奢谈实现现代化？

一 户籍制度是制约中国人才流动的重要因素

户籍制度的基本职能：一是证明公民的身份，便利公民参与各种合法的社会活动；二是为国家行政管理奠定基础，提供人口数据。然而，由于历史等原因，中国的户籍制度还被赋予了教育、就业等一系列的附加功能，这些附加功能在一定程度上制约了人才的流动。

中华人民共和国成立五十多年来，户籍管理制度的变化，大致可分为三个阶段：第一阶段是1958年以前，属自由迁徙期；第二阶段是1958～1978年，为严格控制期；第三阶段是1978年以后，逐步开放期。

1958年1月颁布实施的新中国第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套较完善的户口管理制度，它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等七项人口登记制度。这个条例以法律形式严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动，在城市与农村之间构筑了一道高墙，城乡二元分割体制因此而生成。当时，这种做法是为了社会稳定，以适应供给不足的社会经济状态。

“文化大革命”以后，社会面临新问题——知青回城、农民进城等。公安部发布关于控制户口迁徙的规定，其中有十条原则，并制定了相当多的细则。比如，农村人口和城市人口结婚，应该在农村务农，子女的户口也落在农村。不仅如此，从农村到城市、小城市到大城市的户口迁徙都被严格禁止。

20世纪80年代初期，更多的农村人口涌向城市，寻找机会。1984年，中共中央发布了一号文件，允许务工、经商办服务业的农民自带口粮在城镇落户，这是改革开放以来第一次较大的户籍制度改革。同年10月13日，国务院发布141号文件《关于农民进入城镇落户问题通知》。1985年7月，公安部又颁布《关于城镇人口的管理暂行规定》。1994年后，中国又逐步取消按照商品粮为标准划分农业户口和非农业户口的“二元结构”，而以居住地和职业划分农业和非农业人口，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的登记制度，并逐步实现证件化管理的总体思路。在中国的一些大中城市也相应出台了配套改革措施，如上海、深圳分别采取蓝印户口制度吸引人才与资金。

近几年，国家及地方有关部门又制定实施了一系列政策，以适应社会发展的需要，减少原有户籍制度的不利影响，推动人员的良性流动。不过，总的来说，直到目前，中国二元结构的户籍制度还没有从根本上得到改变。

中国实施的这种人口管理制度及户籍制度在中国现代社会发展过程中，发挥过一些积极作用，但不可否认，也存在许多弊端，特别是人为制约了人员的自由流动。农业户口与非农业户口的划分，使得中国人从出生那天起，就因出生地不同而享受不同的待遇，包括医疗卫生、上学、就业、养老保险、失业救济等等。随着中国大力发展市场经济，实施人才强国战略，原有户籍制度也受到越来越多的诟病。

在这种户籍制度框架下，受影响最大的是