城乡结合部是一个极具中国特色的地域概念，它因中国特色的政治属性——城乡二元管理体制而存在，所涉及的问题远比一般的纯城区或纯农区复杂得多。因此，以破解城乡二元结构为突破口，深入研究这一地区的致病根源，以城乡协调发展的改革思路，探寻解决本地区社会问题的有效途径，不仅有助于提升北京城市的现代化管理水平，而且对未来实现城市化的地区也具有重要的借鉴作用。

一 城乡结合部：一个问题久治不愈的痛感地带

1.北京市城乡结合部区位概念

北京的城乡结合部有广义和狭义之分：相对于东城、西城、崇文、宣武4个纯城区而言，朝阳、海淀、丰台、石景山4区为广义的城乡结合部地区。但事实上，具有典型城乡人口混居特征的地区是在街道办事处、乡（镇）行政管辖区界限不明的四环路附近的环状地带，即我们重点关注的狭义城乡结合部地区，它是一个随着城市产业和住宅区不断向近郊扩散，从而使原来以农村为主的市郊地带较快演变为兼有城乡特色的特殊空间。

2.区域社会问题久治不愈，成为社会转型时期各种矛盾冲突的交汇地

如果人们驱车沿四环路一带的某些城乡结合部地区转转，不难发现一个与城市高楼大厦和乡村田园风光截然不同的景象：设施简陋、空间狭小、私搭乱建的房屋破坏了原有村镇规划的格局；垃圾渣土随处可见；街巷路面狭窄不平；风天尘土飞扬，雨天泥泞难行，旱厕气味难闻。生活环境的恶化使地区社会治安环境雪上加霜：全市33个实行挂牌督战的高发案地区几乎全部集中在城乡结合部地区，吸毒、贩毒、恶性案件屡禁（打）不止；区内的出租房、尤其是非法出租房成为藏污纳垢的场所……难怪有记者用“城市烂边”来形容城乡交界的环形地带。

作为城区向外扩张的伴生物，城乡结合部问题由来已久，大体要追溯到20世纪70年代中期，只不过当时国家征用农地数量有限，问题发生的地域范围和对社会的影响程度较小而已。改革开放后，北京城市建设速度日新月异，国家在城郊征地数量成倍增长。据统计，截止到2002年底，朝、海、丰、石4区的耕地面积仅存1.28万公顷，与改革开放初期的1978年的5.23万公顷相比，减少了3/4。而政治体制改革落后于经济发展速度的局面，使得二元社会管理体制根本无法应对这一地区人口快速流动引发的诸多社会问题。经济、社会矛盾的叠加与累积，使许多问题积重难返。城乡结合部已成为政府头疼、百姓不满的痛感地带。

二 顽症难攻，二元社会结构是障碍

二元社会结构现在已经成为对中国城乡关系和城乡格局的概括性表述。它指的是在整个社会结构体系里面，城市社会为一元、农村社会为另一元的城乡分离状态。二元社会结构在发达国家也存在，但范围很小。在发展中国家，二元社会结构不仅存在于经济方面，而且也渗透到社会政治、社会生活和思想文化等方面。我国的情况就是如此。

（一）我国二元社会结构的表现形式

我国二元社会结构包括按照农业和非农业户口分类，实施城乡分治的户籍制度在内的14种具体表现形式，其核心内容是以农业和非农业人口作为身份标记，在公共管理与社会保障方面实行区别对待政策，即非农业人口享有高于农业人口的社会待遇。城乡社会分治的结果，不仅形成了重城轻乡、重工轻农的社会发展格局，而且形成了利益不等条件下的工农两大利益集团。城乡结合部的问题即由此而生。

（二）城乡二元社会管理体制对城乡结合部管理产生的桎梏影响

城乡结合部的区域特征是“三交叉”，即城乡地域交叉、农（民）居（民）生活交叉、街乡行政管理交叉。这种交叉，对我国现行的基层城乡分治的社会管理模式提出了严峻挑战。

北京市的基层社会管理模式与全国其他地区一样，依据的是1958年1月颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，这是一种以固定性、限制性和城乡分割为特征、以行政控制性管理为手段、依据户籍归属原则实行的户籍属地管理模式。其内涵是：在严格限制农业人口转为非农业人口的条件下，以街道办事处为代表的城市政权组织负责管理和服务于北京非农业户籍的居民，而以乡镇政府为代表的农村政权组织负责管理和服务于北京农业户籍的村民。在城乡各自封闭的管理系统中，街、乡政府履行着对自管人口的社会管理职能，内容包括计划生育、劳动就业、低保申领、优抚照顾、医疗卫生、党员和转退