1984年12月28日，经国务院批准设立的广州经济技术开发区在广州市东缘奠基建设，规划面积9.6平方公里。此后，随着改革开放的不断深入，经国务院批准相继设立了广州高新技术产业开发区、广州保税区和广州出口加工区。近年来，为进一步整合东部国家级经济功能区的资源，广州市委、市政府决策推动了四个国家级功能区的合署办公：1998年8月，经国家科技部和广州市委、市政府批准，广州高新技术产业开发区与广州经济技术开发区合署办公；2000年4月，广州出口加工区经国家批准在广州经济技术开发区设立；2002年6月，经广州市委、市政府批准，广州保税区与广州经济技术开发区合并。至此，广州开发区实现了四个经济功能区的“四区合一”，即一套管理机构，覆盖四个经济功能区，成为全国第一个“四区合一”管理模式的经济功能区，规划控制面积为61.32平方公里。

2003年，为加快实施广州城市发展“东进”战略，发挥开发区的辐射带动作用，统筹城乡发展，广州市委、市政府决定将开发区周边的萝岗街（原属白云区）、笔岗村（原属黄埔区）、玉树村（原属天河区）、岭头农工商联合公司（原属白云区）、黄陂农工商联合公司（原属广州市农工商集团）委托开发区管理。自此，广州开发区的实际行政管辖和委托管辖面积由原来的30多平方公里扩大到215.5平方公里，代管萝岗、联合、东区、夏港四个街道，下设13个行政村、9个社区居委会，常住人口为16.39万人，其中城市居民2.59万人，农村居民4.74万人，外来人口9.04万人。

这样，经过20年的建设发展，广州开发区的功能已涵盖了工业园区和广大农村地区，产业层次涵盖了一二三次产业，管理事务也已经不再是单一的经济管理。成立20年的广州开发区，面临着从单一的经济功能区向新城区的转变。为此，2003年7月，广州开发区第一次党代会明确提出，把广州开发区建设成为以现代工业为主体，三次产业协调发展，经济社会全面进步的广州东部新城区，争当广州率先基本实现社会主义现代化的排头兵。广州开发区也由此吹响了建设新城区的号角。

一 广州开发区从经济功能区向新城区转变的历史选择

广州开发区从经济功能区转向建设新城区，是广州城市发展战略的要求。近年来，广州市率先在全国编制城市发展战略规划，确定了“南拓、北优、东进、西联”的发展战略。“东进”战略，是以广州21世纪中央商务区的建设拉动城市发展重心向东拓展，利用港口条件，在东翼大组团形成密集的产业发展带。从城市规划来看，随着城市轴心线的东移，以天河CBD为核心，向周边半小时车程范围均为城市中心区范围，而广州开发区是广州城市中心区东翼组团的重要组成部分，也是实施“东进”战略的核心区域，广州开发区及周边农村地区是广州未来的东部新城区。这必然要求广州开发区要调整发展功能定位，从经济功能区向新城区转变，通过加快推进周边农村地区的城市化进程，构建广州东部新城区。

广州开发区从经济功能区转向建设新城区，是广州市委、市政府对广州开发区的要求。经过20年的发展，广州开发区已经发展成为广州市重要的经济增长极。市委、市政府对广州开发区的发展提出了新的要求，市第八次党代会提出“以广州开发区为龙头，整合东部国家级经济功能区的资源，形成东部制造业产业带”。随后，市委、市政府决定让开发区接管周边的农村区域，以开发区的雄厚实力，推动周边农村地区实现城市化。

广州开发区从经济功能区转向建设新城区，也是贯彻落实科学发展观关于统筹经济社会发展、统筹城乡发展的要求。建区以来的很长一段时期，为了使开发区能轻装上阵，专注于经济发展，初期开发区域的社会管理事务都由母城及临近行政区承担。随着开发面积的扩张，新开发的工业园区又都处在不同的行政区范围内，工业园区周边地区的社会事务管理特别是对征地农民的管理仍交由当地政府执行。开发区内及周边地区社会事业的发展由于行政管辖上的分割，形成了开发区经济发展与社会发展、园区工业发展及农村地区发展“一条腿长、一条腿短”的局面。这也不符合科学发展观提出的统筹经济社会、城乡发展的要求，必然要通过功能定位的调整，将区内及周边农村地区的社会事务统管起来，统一规划，统一建设，带动经济社会的全面发展，统筹城乡的发展。

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