“文化权利”是文化发展的核心理念，“文化权利”理念和相关法律文书的形成，经历了一个历史的发展过程。随着时代的发展，文化在人们日常生活和国际事务中扮演的角色越来越重要，文化权利问题越来越受到公民个人、政府、学界的重视。“治理”理论是现代政治学、公共管理学的重要理论，为包括公共文化事务在内的公共事务管理，提供了重要的依据和方法。

一 文化权利

“文化权利”（Cultural Rights）是“人权”（Human Rights）的重要组成，人权理论是文化权利理论的基础。人权是一种既有国内法也有国际法意义的权利，也是重要的人文社会科学范畴。人权概念自文艺复兴时期由著名作家但丁首次提出后，^[1]经过“三代人权观念”的发展，到第二次世界大战后具有国际法意义的《世界人权宣言》诞生为标志，形成了以“自决权”和“发展权”为主要特征的第三代人权理论，建立了丰富的理论体系，并且至今仍在发展之中。我国著名学者李步云教授指出：“所谓‘人权’，就是人在其所生活的社会，特别是国家中所应当享受并得到充分保障与实现的各种权益。人权包括个人人权，也包括集体人权，即民族自决权和发展权等。”^[2]人权被普遍认为包括了政治权利、经济权利和文化权利三大方面。人权理论的发展及其在法律等实践领域的推进，为文化权利理论的发展和实践奠定了坚实的基础。

“文化权利”基本上可认为属于第二代人权的范畴，并在第三代人权的理念下得到丰富和发展。“文化权利”概念首次得到了书面的正式表述是在国际法意义上发生的。1945年联合国成立后通过的《联合国宪章》（以下简称《宪章》），明确规定了联合国的宗旨之一，就是增进并鼓励对于全体人类之人权及基本自由之尊重。1946年，联合国根据《宪章》设立“人权委员会”，成为人权问题国际化的一个重要标志。此后人权概念正式进入国际法领域。1948年12月10日，联合国大会通过了《世界人权宣言》，该《宣言》第27条规定：①人人有权自由参加社会的文化生活、享受艺术，并分享科学及其产生的福利。②人人对由于他所创造的任何科学、文学或美术作品而产生的精神的和物质的利益，有享受保护的权利。此外，《宣言》第22条还补充说，人人有权通过国家的努力和国际合作，实现自己的文化权利，文化权利是他或她的尊严和人格自由发展中不可剥夺的一部分，并强调指出人权概念具有不可分割的特征，这是人类有史以来第一个提到文化权利的正式文件。^[3]

随后，文化权利在很多国际文书中得到关注，^[4]尤其是《经济、社会和文化权利的国际公约》（第15条）中，更得到了集中表达。1966年，联合国大会经过长达十余年的讨论，最终于12月16日通过了的《经济、社会和文化权利国际公约》（以下简称《公约》）。^[5]确认并发展了文化权利，《公约》在“序言”中指出“只有在创造了使人可以享有其经济、社会及文化权利，正如享有其公民和政治权利一样的条件下，才能实现自由人类享有免于恐惧和匮乏的自由的理想”。在《公约》的正文中，很多条款均涉及了文化权利。例如：

第一条提到：所有人民均有自决权。他们凭这种权利自由决定他们的政治地位，并自由谋求他们的经济、社会和文化的发展。第二条中提到：本公约缔约各国承担保证，本公约所宣布的权利应予普遍行使，而不得有例如种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产或出生或其他身份等任何区分。

第十五条更是对文化权利作出了详细的规定：“一、本公约缔约各国承认人人有权：参加文化生活；享受科技进步及其应用所产生的利益；对其本人的任何科学、文学或艺术作品所产生的精神上和物质上的利益，享受被保护之权利。二、本公约缔约各国为充分实现这一权利而采取的步骤应包括保存、发展和传播科学和文化所必需的步骤。三、本公约缔约国各国承担尊重进行科学研究会创造性活动所不可缺少的自由。四、本公约缔约各国认识到鼓励和发展科学与文化方面的国际接触和合作的好处。”^[6]

作为权威国际组织的权威国际性条约，《公约》的通过和实施，带动了全球范围（包括很多发展中国家在内）对文化权利的普遍关注和重视。换言之，国际法意义上的文化权利的发展，带动了国内法意义上文化权利的发展，《经济、社会和