没有哪个国家的政府像中国政府这样三令五申要求切实减轻农民负担、高度重视农民负担问题。

1990年，国务院下发了《关于切实减轻农民负担的通知》；1991年，国务院颁布了《农民承担费用和劳务管理条例》，明确农民负担监督管理的基本政策；

1993年，党中央、国务院发出紧急通知，要求凡涉及农民负担的文件和收费项目一律先停后清；

1994年，中共中央办公厅、国务院办公厅发出通知，要求各地进一步加大减轻农民负担的工作力度，防止农民负担反弹；1996年，为了进一步提高全党、全社会对农民负担问题的重要性和紧迫性的认识，中共中央、国务院作出了《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》；

1997年，党的十五大进一步强调，“要尊重农民的生产经营自主权，保护农民合法权益，切实减轻农民负担”。

政府三令五申，高度重视农民负担问题，从另一个角度反映出农民负担问题的严重性。农民负担，业已成为农村社会经济生活中的焦点和难点问题。虽然近年来，各级政府为减轻农民负担一直进行着积极探索，中央制定了一系列的政策措施，社会各界广泛关注，各方面专家也开出了不少减负良方。1997年农民负担增长过快的势头在一定程度上得到了抑制，减负工作取得了阶段性成效，但这并不说明农民负担问题得到了彻底解决。时间的推移只是给农民负担问题带来了新的特点和外在表现，并未因此而改变该问题的本质特征。农民负担过重仍然是当今农村反应最为强烈的问题之一。本年度《经济绿皮书》将农民负担作为焦点问题进行分析，目的是将其放在改革的大场景中，进一步思考导致农民负担过重的一些重要因素，寻根溯源，探索减轻及有效防止农民负担反弹的对策。

由于负担的复杂性和敏感性，以往的讨论在使用“负担”这个名词上存在概念上的差别，因而产生了一些认识上的偏差。因此，在正式讨论之前，有必要对几个概念性问题进行说明：

1.什么是农民负担？

农民负担是一个宽泛的概念。简单地讲，农民负担是指农民在经济、社会生活等方面的无偿付出。从经济学角度考察，农民负担实质上是社会产品再分配的重要组成部分，是农民无偿向国家、集体、社会提供的剩余产品的总和，农民负担有狭义和广义之分。狭义的负担指农民依照法律、法规所承担的“村提留”、“乡统筹”、劳务（义务工、劳动积累工）以及其他费用（收费、罚款、集资、摊派等社会负担）。广义的负担，指农民向社会提供的一切经济和劳务支出。其范围，除狭义负担所含内容外，还包括税金、工农产品价格剪刀差等。农民负担亦有显性与隐性之分。显性负担指农民向国家、集体、社会有关方面直接支付的明显负担。隐性负担指通过不合理的价格因素，暗中向农民转嫁的负担。

2.农民应承担哪些负担？

中国是一个农村人口占多数的发展中国家，国家建设和农村各项事业的发展还需要农民承担应尽的义务。依照目前的法律、法规和有关政策的规定，农民应承担的负担包括：

（1）依法纳税。作为生产者，应缴纳农业税、农林特产税、牲畜屠宰税等。占用耕地建房或从事其他非农业生产建设的，还应缴纳耕地占用税。

（2）作为农业生产者，应完成国家规定的粮食、棉花等主要农产品定购任务。

（3）作为集体经济组织成员，应当依法承担“村提留”、“乡统筹”费和农村义务工，劳动积累工。国家规定的不超过上年人均纯收入的5%指的就是农民上交的“村提留”、“乡统筹”费这一块。

（4）按照国家有关规定，农民应承担的其他费用。

符合以上规定的即为合法负担，否则就是不合法负担。

3、农民负担的复杂性，给统计调查带来了难度。但通过农村住户调查取得的农民实际承担的国家税收、上交集体承包任务、集体提留和摊派，即通常所指的三项负担性支出额，基本上可以对农民的负担状况作出判断。由于记帐方面的原因，这三项负担性支出额只是农民的实际负担额的绝大部分。

一、改革以来农民负担问题的演变

自有阶级产生以来，农民负担就一直与之随行。中国历史上的农业课税制始于春秋以前，至今已有3000多年的历史，在漫长的历史长河中，尽管各朝各代农民负担所表现出的国家与农民之间的利益分配关系有所不同，但就其本质而言则是特定历史时期社会生产关系的反映，同时反映了农民在当时国家利益分配格局中的地位。

改革开放