建立农村居民最低生活保障制度的主要依据是中国国情。中国的基本国情是十二亿人口有九亿在农村，中国要实现跨世纪发展的宏伟目标，必须保持农村经济和社会的持续、稳定地发展，农业、农村和农民问题一直是关系到改革开放和现代化建设全局的重大问题。在中国，“没有农村的稳定就没有全国的稳定，没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农业的现代化就没有整个国民经济的现代化。稳住农村这个大头，就有了把握全局的主动权”。发展是硬道理，稳定农村社会当然主要依靠发展农村经济。但是，保障农民的基本生活，则是稳定农村社会、促进生产发展的一个必需的、十分重要的基础条件，如果缺少这个条件，就可能使一部分农民在劳动致富的道路上失去可靠的起点。因此，改革农村的社会救济工作并使之制度化，保障农村居民最低生活是保证农村社会稳定和经济持续发展的重要环节，是中国现代化建设的必然内涵。根据政府的职能定位，建立农村居民最低生活保障制度是民政部门的职责。

一、中国农村居民最低生活保障状况

农村居民生活最基本的保证条件是耕地。传统农民主要依靠粮食生产生活在自然经济状态下，他们“日出而作，日落而息，凿井而饮，耕田而食”，以保证生活所需。有了粮，农民基本生活有了保证，农村社会和民心也就能够基本稳定。唐、宋时期，中国人均年粮食占有量已达到从较高水平：唐代人口峰值6000万，产量595亿斤，人均1000斤；宋代人口最高大约为l亿，产量1284亿斤，人均近1300斤。自给自足的自然经济，虽然在正常年份可使农民得到温饱，但一家一户的力量难以经受天灾人祸的打击，一遇灾年或家庭发生较大灾祸，温饱就难以保证，需要政府和社会给予救助。中国的封建社会，历朝历代都有一些救助的措施，一般采取“辕田”（以公田收入的一部分施舍给农民）、“均输”、“平籴”的办法；遇到重大灾荒，则“放粮”赃灾。尽管如此，常年仍有大批农民在饥寒交迫中挣扎，荒年更是饿殍遍野。

新中国建立了社会主义制度，政府负责普遍救助生活困难的人，保证了战争和灾荒造成的数量巨大的灾民、难民和游民的基本生活。由于采取的是临时性救助方式，不够规范，80年代中期，民政部门开始改革社会救助工作，使之规范化、制度化。对农村社会救济，1996年民政部颁发了《农村社会保障体系建设指导方案》，提出在农村建立最低生活保障制度，并就保障标准、保障资金、优惠措施等问题作出规定：“保障标准根据当地农村居民最基本的生活需求、经济发展水平和财政承受能力来确定和调整，并由政府或政府主管部门公布实施”；“建立最低生活保障制度的地方，保障资金由该地各级财政和村集体分担，分担比例根据各地实际确定。各级政府分担的补助经费要列入本级财政预算，村集体分担的补助经费从公益金中列支”；“各地政府应根据当地情况，对保障对象在生产、生活、医疗、教育等方面给予必要的优惠”。农村居民最低生活保障工作进入规范化、制度化建设阶段。到1999年7月，各国已经有1660个县、市、区建立和实施了农村居民最低生活保障制度，占应建县、市、区的67%；有306万多农村居民得到最低生活保障，占全部农村人口的0.36%；1999年，用于保障的全部资金为3.66亿元，其中各级财政投入2.215亿元，村集体投入1.445亿元。（不包括新疆、重庆）

二、农村居民最低生活保障制度建设的主要内容

农村居民最低生活保障制度是对农村居民按最低生活保障标准实施生活救助的制度，主要内容包括保障标准的确定、保障资金的来源、保障对象的审批和实施救助的方式等。

1.确定保障标准

确定最低生活保障标准是建立农村居民最低生活保障制度的关键环节。所确定的标准既要实事求是、合情合理，又要是有效的、能够真正解决贫困农民生活中的困难。这就要求在建立这项制度时必须充分考虑当地农民的最低生活需求和经济发展水平、政府财政和集体经济的承受能力，以及保障对象的数量范围，坚持低标准起步、动态管理、逐步提高。标准必须是经过调查统计和研究分析后确定的。以较早（1996年）建立这项制度的山东省胶州市为例，由民政部门同统计、物价等部门一道调查研究，得出本市农民1996年月人均最低生活费80元的结果，其中粮食18公斤合35元，柴草60公斤合8元，食油