前言

江泽民总书记1996年在上海提出了“要大力加强城市社区建设，充分发挥街道办事处、居委会的作用”。1999年10月，江总书记视察了天津市和平区的社区建设，他在听取和平区社区建设工作汇报后，明确指出：“加强社区建设，是新形势下坚持党的群众路线，做好群众工作和加强基层政权建设的重要内容”。1998国务院机构改革“三定”方案，明确了民政部“指导社区服务管理工作，推动社区建设”的职能。1999年，各级民政部门作为各级政府推动社区建设工作的职能部门，积极主动地履行职责，在党委和政府的领导下，发挥职能作用，当好参谋助手。本文及本篇以下各调研报告集中介绍了民政部基层政权和社区建设司、以及上海市、辽宁省沈阳市、山东省青岛市、河北省石家庄市等地在城市社区建设中所进行的大量、有效、扎实的工作探索、经验总结、和理论思考。

一、城市社区建设的必要性

党的十五大确定了面向新世纪建设有中国特色社会主义的宏伟目标。城市作为社会政治、经济、文化的中心，是社会发展与进步的重要标志。城市的改革与发展，现在正处于一个非常重要的时期。城市社区建设，是社区服务的拓展，是城市社会经济发展到一定阶段的必然要求。十五届四中全会关于国有企业改革的决定，给城市社区建设带来了机遇和挑战。社区的作用比以往任何时候都显得突出，社区建设的要求比以往任何时候都显得迫切。积极推进社区建设，成为我国城市体制改革中一个亟待解决的课题。这是因为：第一，加强城市社区建设是市场经济发展的迫切要求。随着市场经济的发展，新情况、新问题不断出现：一是企业深化改革，转换经营机制，企业办社会的职能、退休职工的管理、下岗职工的再就业和社会保障等，都将分离到社会，由社区这个载体来承接。二是政府机构改革、转变职能，形成“小政府、大社会”格局。政府的许多社会职能、服务职能，将通过推动社区建设去承担。三是经济体制改革不断深化，随着住房、医疗、养老、就业等体制的改革，城市居民同所居住社区的关系愈来愈密切，逐步地由“单位人”变为“社区人”。加强社区建设，无疑成为建立社会主义市场经济体制的配套工程。第二，加强社区建设是提高群众生活质量的迫切要求。随着经济的发展，群众富裕了，生活水平提高了，越来越讲究生活的质量。在社区服务、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等方面，群众的要求会越来越多。加强社区建设，就是要不断满足群众多方面、多层次的需求，提高生活质量，为群众创造一个安全、舒适、整洁、方便的生活环境，以体现我们党为人民服务的根本宗旨。第三，加强社区建设是加快城市现代化进程的迫切要求。改革开放以来，我国城市化进程大大加快，城市数量和城市人口快速增长，城市基础设施日趋完善，高楼大厦不断崛起，新区开发方兴未艾。这只是展示城市现代化的一个方面。城市现代化更为重要的一个方面，是提高城市的管理水平和居民的素质。只有加强社区建设，才能提高城市的管理水平，提高城市居民的整体素质和文明程度，从而加快城市现代化的步伐。第四，加强社区建设是城市基层政权建设工作内在改革的迫切要求。城市基层政权和群众性自治组织，在计划经济时期发挥了积极的作用，为政权巩固、社会稳定、服务居民做出了巨大的贡献。但随着市场经济的发展，原有城市基层管理体制与市场经济规律不相适应的矛盾愈来愈突出。责权利不统一、职责任务不明确、社区定位不清楚、人员老化等问题，已经严重制约了基层自治组织的活力。加强社区建设，改革城市基层管理体制，探索具有中国特色的城市基层管理的新路子，是一项十分紧迫的任务。社区建设在党委政府的统一领导下，由民政部门牵头探索和推进，是国务院确定的职能任务，也是民政工作的改革与发展。因此，推进社区建设，是社区服务巩固、提高和发展的重要保证，是城市基层政权和群众自治组织建设改革的突破口和新的工作抓手，是城市民政工作新的生长点。推进社区建设，对于贯彻四中全会精神、配合党的中心工作，对于城市基层政权的巩固和社会稳定，对于坚持党的群众路线和进一步扩大基层民主，意义重大。

二、城市社区建设的基本概况

城市社区组织（街道、居委会）建设和城市社区服务是社区建设的基