1998年10月，我们对江苏省南京市的社区服务工作进行了调查。我们先后听取了江苏省民政厅、南京市民政局及玄武、鼓楼、秦淮三个城区的情况介绍，召开了南京市所有6个城区的民政局长座谈会和部分街道办事处主任座谈会，考察了3个区级社区服务中心、9个街道社区服务中心和服务项目、7个居委会社区服务站，并与部分城区、街道党政领导和省、市、区三级民政局的负责同志交换了意见。总的感觉是，南京市的社区服务业已相当发达，各级党政领导和社会各界对社区服务工作重要性的认识非常深刻，并已经开始了向产业化发展、向社区建设过渡的新探索。

一、南京市社区服务工作概况

南京市是全国社区服务工作的发源地之一，也是社区服务工作搞得最好的城市之一。在1998年上半年民政部命名的46个“全国社区服务示范城区”中，南京市就占了3个，其玄武区还被列为46个示范城区之首。

从调查情况看，南京市的社区服务工作循序渐进地经历了三个发展阶段：第一阶段是福利型服务阶段，即以传统的民政对象服务为主要内容，以政府财政的福利资金作保障提供无偿服务，这虽然还不属于完整意义上的社区服务，但它是社区服务的起点；第二阶段是便民利民服务阶段，即与发展街道经济和居办经济相结合，通过建立服务基地、完善服务网络、配备服务人员，以无偿和有偿相结合的方式，在保证为民政对象服务的基础上，为辖区内居民提供各种便利服务，体现了政府和基层群众性自治组织为民服务的组织行为，是政府主导下的社区服务；第三阶段是社会化服务阶段，即社区服务的投资主体既有政府、部门、企事业单位，也包括个人和外资；服务对象既包括民政对象、一般居民、辖区单位，也包括外来投资、经商、务工人员；服务方式既包括纯福利型的无偿服务，也包括低偿和有偿服务；服务内容既包括福利保障、便民利民服务，也包括旨在保障居民生活质量、提高居民生活水平的再就业服务、家政服务、物业管理服务、法律服务、社区卫生服务、社区文化服务、社区治安服务等等；服务人员既有专职雇员、政府公务员、居委会干部，也有辖区居民（社区志愿者）。近两年来，南京市抓住争创全国社区服务示范城区活动的契机，先后投入资金2亿多元，掀起了社区服务设施建设的高潮。迄今为止，全市共建成区街两级社区服务中心53个，面积超过1000平方米的8个；老人公寓70所、老人活动中心（活动室）663个，老人康复中心40个；各类便民服务网点6000多个。全市业已形成组织制度健全（市、区、街三级都有主要领导挂帅、有关部门参与的社区服务领导小组）、政策法规配套（市、区都有社区服务发展规划和配套政策，市、区、街都有社区服务发展基金）、服务阵地系统（区、街有社区服务中心，居委会有社区服务站）、服务手段灵活、服务内容广泛的社区服务新格局。

二、南京市社区服务工作面临的新问题

南京市社区服务工作在蓬勃发展的同时，也面临着许多新的问题。这些问题如不提早研究解决，将阻碍社区服务工作的进一步发展。

一是传统的条块分割、条条专政的行政管理体制的弊端已体现在社区服务工作中。由于社区服务已成气候、深得民心，各有关部门开始纷纷涉足其中，这虽在一定程度上推进了社区服务工作的全面发展，但每个部门都要求在区街社区服务中心挂牌子、建阵地、配人员，难免使基层单位在社区实际需求和上级部门要求之间无所适从，他们也只好用多挂牌子的办法来应付。据我们观察，每个社区服务中心都挂有5块以上的招牌，最多的达13块之多。南京市各级政府虽然通过建立社区服务领导小组、制订社区服务发展规划较好地协调了各个部门的关系，但来自不同部门的轮番考察、总结就使基层疲于应付。另一方面，民政部与其他13个中央部委虽于1993年联合下发了《关于加快发展社区服务业的意见》，规定了许多优惠政策，但在实际工作中并未得到一些有关部门的紧密配合，难以形成推动社区服务业进一步发展的合力。

二是民政部门对社区服务业的管理方式急需改革。根据93年中央14部委文件的定位，社区服务单位属于“社会福利事业单位”。南京市的社区服务设施，除个人或企业兴办的以外，大都在民政部门及街道办事处的直接“主办”之下，这种状况与下一步政府职能改革的政事分开原则和社区服务