随着以市场为取向的经济体制的逐步完善，建立与之配套的社会保障体系已经迫在眉睫。但是，什么是统一、规范、完善的社会保障体系，怎样才能建立适应时代要求的社会保障体系，是一个急需探讨的问题。在2000年11月底举行的全国社会福利理论与政策研讨会上，学术界和政府有关部门围绕社会福利与社会保障的关系、社会福利社会化的理论与思路、社会福利制度的改革、社区福利服务与农村社会福利制度的建构、社会福利工作中政府的地位与作用等问题进行了广泛、深入的研讨，提出了许多新颖独到、值得重视的观点和见解。现以这次会议的成果为主，结合近年来这一领域的创见，将主要观点和相关争论综述如下。

一、社会福利与社会保障关系的再认识

1993年，我国政府曾经明确地将“社会福利”与社会保险、社会救济、优抚安置、社会互助、个人储蓄相互并列，作为社会保障体系的组成部分之一。但近十年来，这种界定不断遭到来自各个方面的质疑。其中，最集中的不同意见是认为它颠倒了社会福利与社会保障的关系。尚晓援（北京师范大学社会发展与公共政策研究所）认为，虽然社会福利和社会保障都有广义与狭义之别，但从国际惯例和主要西方国家、亚洲新兴工业化国家的实践经验看，把社会福利定义为社会保障的一部分是不恰当的。主要理由有三个：一是社会保障在国际上已经有了通行的、相对明确的定义，主要指国家以立法规定的保障居民收入安全的制度，用它覆盖社会福利这一相对模糊、宽泛的概念是违背国际惯例的，不利于我们参与国际交流。二是强化以社会保险为中心的社会保障制度，与发达国家日益重视非收入性社会服务、发展中国家越来越重视以社会救助为中心的“社会安全网”的改革潮流背道而驰。三是在国力有限的情况下强化以社会保险为核心的社会保障制度，不仅会造成新的社会不平等，加剧对最困难的社会群体的剥夺，而且会因为抬高劳动力成本而削弱中国在全球化进程中的国际竞争力，危害无穷。因此，她提出应该对社会福利与社会保障的关系进行再认识，而再认识的核心是如何分配个人与国家在提供社会福利方面的责任。她还指出，这种再认识并不只是概念之争，实质是中国社会政策目标的再定位问题。她认为，社会福利制度的目标可以区分为社会救助、收入安全和社会公平三个层次，中国由于经济实力的限制，选择收入安全作为最主要的社会政策目标是不现实的，但是政府又不能放弃对最困难社会群体进行救助的责任，所以中国政府应当选择补救模式，把对最困难社会群体进行救助和服务的责任充分承提起来，同时兼顾收入安全和社会公平的政策目标，以达到利用最低的经济成本保障社会安定进而确保经济发展的中心目标。为了实现这样的目标转换，对社会保险、社会救助和社会福利服务进行结构性调整，是中国政府改革社会福利制度的当务之急^[1]。

尚晓援的观点引起了很多专家和官员的强烈反响，不少学者明确表示了支持的态度。彭希哲（复旦大学人口研究所）指出，社会保障是实现社会福利的一种手段，要对整个社会福利制度有一个整体的设计。要看到劳动保障部门负责的社会保障是与单位、就业相关的，并非现代意义上的社会福利。社会福利有自己的理论体系，建立社会福利制度要有宏观的、框架性的整体设计，要区别眼前目标与长远目标，改变当前建立社会保障制度过程中的应付现象，而且从现在开始，要做好向未来目标过渡的准备。张秀兰（北京师范大学社会发展与公共政策研究所）也指出，在国外，社会保障与社会福利的区分是非常清楚的，社会保障就是达到社会福利的手段之一。比如在美国，从事社会保障工作的人员属于政府公务员，从事社会福利工作的人员是社会式作者；社会保障的资金来自税收，社会福利的资金来自一般财政；社会保障主要是资金的问题，社会福利却是以项目方式向弱势群体提供服务的问题；社会保障由各个政府部门提供，社会福利则由社会各方面提供，社会化程度非常高，运行的方式是市场化和私营化。因此，对社会保障和社会福利不加区分，用社会保障囊括社会福利是不合理的，是有害的。杨团（中国社会科学院社会学研究所）认为，建立以社会保险为核心的社会保障制度解决不了中国的问题，应当建立以社会福利理论为指导