在2000年，中国社会改革中的一项重大进展是城镇医药卫生体制改革得到大力推进。2月，国务院办公厅转发了国务院体改办、国家计委、国家经贸委、财政部、劳动和社会保障部、卫生部、药品监管局、中医药局8部委办《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》（以下简称“指导意见”）；7月末，国务院在上海召开了全国城镇职工医疗基本保险制度和医药卫生体制改革工作会议，会上颁布了有关部委《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》等9个贯彻“指导意见”的配套文件，明确提出“用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务，努力满足广大人民群众基本医疗服务需求”的改革总体目标，要求各地和各有关部门围绕这一目标，同步推进城镇职工基本医疗保险制度、医疗机构和药品生产流通体制“三项改革”；11月，按国务院领导的要求，国务院体改办牵头，有关9部委组成国务院“三项改革”督查组，到各地检查和督促上海会议精神落实情况；到本文结稿时，各地正在按照“指导意见”的精神，制定本地的实施办法，落实有关医药卫生体制改革的政策，力争在年底完成国务院的要求，基本建成城镇职工医疗保险制度，全面推开医药卫生体制改革。

一、城镇医药卫生体制改革的背景

首先必须肯定，中国卫生事业取得的成就是举世公认的，广大的卫生工作者为保护和增进人民健康做出了重要的贡献。中国的主要健康指标如人均期望寿命、婴儿死亡率等已相当于世界中上等收入国家的水平，人民健康状况明显改善。从80～90年代末，全国医生数年均递增4.8%，护理人员数递增6.4%，医院、卫生院床位数递增3.5%，医疗机构的装备质量也得到了明显改善，医疗卫生服务的供给能力进一步增强，城镇职工看病难的问题基本解决。改革开放以来，多种经济成分办医、办药，竞争机制逐步形成，满足了社会不同层次的医疗卫生需求。公立医疗机构实行人事制度和分配制度改革，加强管理，推进后勤服务社会化等，工作效率和服务质量都有所提高。药品生产流通也有很大发展，较好的满足了社会防病治病、救灾防疫、军需战备和计划生育的需要。近年中国的医药工业生产每年以两位数的速度增长，高于工业总体平均速度4～5个百分点。中国的卫生工作在全面提高人口素质、保障人民健康、促进经济和社会发展方面发挥了积极的作用，为改革、发展、稳定创造良好的社会条件。

在肯定医药卫生工作成绩的同时，也必须清醒地看到，现行的医药卫生体制还不能适应改革形势的发展和要求，一些深层次的矛盾问题阻碍了医药卫生事业的健康发展，必须加快改革步伐。

第一，医疗费用增长过快，财政及企事业单位难以承受。90年代初，平均每人次的诊疗费用是10元多钱，每人次住院费用.是400多元，到1998年，这两项分别提高到60多元和2300多元，各增长了5倍和4倍多。1978～1997年，全国职工医疗费用从27亿元增长到773.7亿元，增长28倍。特别是90年代中期以后，中国卫生总费用年增长速度达到了12～18%的水平，而同期GDP增长速度则下降到8%左右（参见表1）。

表1 卫生部门综合医院平均每诊疗人次费用及增长率

第二，以药养医，促使药费过快增长。在医疗费增长过快的趋势中，药费增长又特别突出。在医院医疗费收入中，药费收入的比重平均达到60%以上，少数中小医院高达70～80%。同国际比较，中国药品收入在医疗费用收入中所占的比重过高。例如，经济合作和发展组织（OECD）国家同类指标在5～20%，一般发展中国家和地区的同类指标15～40%（参见表2）。

表2 亚洲一些国家和地区90年代中后期药品费用占卫生总费用的比例

造成这一现象的重要原因是，长期以来实行的以药养医政策已经不适应社会主义市场经济发展的要求。中国公立医疗机构有三种补偿形式，即财政补助、医疗服务价格收入和药品批零差价收入。但国家对医疗卫生拨款相对额逐年下降，国家对县及县以上医疗机构拨款占医院总收入的百分比，从1991年的10.8%下降到1996年的7.8%。医疗服务价格长期又不能弥补成本。据上海等地卫生部门统计，手术和床位收费一般低于成本的50%，“手术刀不如剃头刀”的说法就反映了这一问题。在前两项补偿不到位的情况下，又允许医疗机构在业务范围内向患者零售药品，按药品批发价，西药加成15%、中药加成25～30%销售，并免征流转税和所得税，售药的全部