土地制度不仅是农村制度变迁研究的首要问题，而且其变迁形式无论是激烈的战争，还是温和的改良，最终形成的制度内涵是相对稳定的。国内外许多讨论都把中国近年来落实土地30年承包期的政策当作是“私有化”制度取向。本文对此不敢苟同。而且认为，人们如果对建国50年来的土改、大包干、“延包”这3次有本质上相似之处的制度安排的认识不清晰，往往会把复杂的农村经济社会问题（亦即农民、农村、农业“三农问题”）简单化，再对土地制度变革寄予急功近利式的过高期望，而忽视更为艰苦细致的农村组织、制度创新。

一、家庭承包制=“均分制+定额租”

中国农村的土地制度是由内生性的因素决定的，与中国的“小农村社经济”这种经济类型高度相关。

1.基本国情矛盾——人地关系的高度紧张

小农村社经济与中国“人地关系高度紧张”这个基本国情矛盾相辅相成。上下五千年的农业中国，由于农业生产水平不断提高，在土地资源被高度开发的基础上，支撑了人口的不断增长。早在13世纪初叶的宋朝，中国人口南北合计突破1亿，那时就已经是人地关系高度紧张。到1840年的鸦片战争，中国人口已超过4亿。其后百余年人口数量稳居世界第一。1949年新中国成立时人口已经超过5亿，虽然也通过垦荒造田，一度使耕地面积增加。但50～60年代以后，由于医疗、防疫条件改善，使产女、婴儿死亡率下降，人均寿命延长。而在死亡率持续下降、生育率继续上升的情况下，人口政策一度严重失误，继续鼓励多生，导致人口超过8亿，在庞大的基数导致人口增加的绝对值过大的作用下，任何政策都已经不可能根本扭转人均耕地面积下降的趋势。因此，让我们自豪的农业文明史给今人留下的最大问题，就是不可能解决、只可能缓解的基本国情矛盾——人地关系高度紧张。

2.小农村社经济条件下土地无限细分的财产制度必然导致人口过剩

正是在这个基本国情矛盾制约下，使得任何土地过分向少数人集中的制度安排都无法维持社会稳定，中国农业社会才不得不以“均平”为传统理念，逐渐形成了兼业化的小农经济结构和传统的子嗣间平分财产的内生性制度。这种内生性制度的作用使农村在人口增长的同时，每个农户经营的农地规模越来越小。从而形成典型的村社内部小农经济，而小农经济又必然带来人口过剩，加剧国情矛盾。正如马克思指出的：小农经济有一个重要特征，就是资本的平均利润和地租都不会表现为经营的界限，只有在他扣除实际成本之后，付给自己的工资才是绝对的界限。这使得在高度分散的农户经济条件下农民习惯以大量不计报酬的家庭内部劳动投入替代资本投入，由于这种不断追加劳动的“精耕细作”传统农业，可以使农户的土地生产率提高，因此从每个农户的角度并不计算人口增加的成本。最终这个成本要由全社会来承担。

农民在资源约束下追求土地不断细分的制度，在解放前的集中表现是以“耕者有其田”为目标的三次“土地革命战争”。在新中国建立以后也被各种正规或非正规的制度安排所充分体现。我们看到：无论50年代土改、60年代三自一包，还是70年代大包干及其以后各地普遍出现的“三年一小调、五年一大调”，甚至90年代落实30年不变的“延包政策”，其实际内容在农村都被农民搞成只不过是按照村内人口平均分地。而且大的调整基本上20～30年、即每隔一代人就进行一次。不论以什么名义，什么政策、什么制度，结果反正一样。除非谁有本事把农村人口大规模地“农转非”，否则这个现象就不得不继续。

4.“两田制”和“两权分离”

在家庭承包制得到普遍推行的同时，村社内部还恢复了土地的公田与私田并存的“两田制”，以及所有权和使用权的“两权分离”，而这两种制度本来是存在于中国传统农业社会之中的长期制度。解放前“两田制”中的公田占土地面积的6～7%，现在允许集体保留的“机动地”占5%；这两种公田虽然名称不同，实际作用一样，都出租或“发包”给农民，收益也都主要用于公益开支。解放前的“两权分离”是所有权归地主，使用权向中农和富农集中；现在则所有权归村集体，使用权平均分配。

由于规模细小、剩余太少，历朝历代的统治者都至少试图维持“轻徭薄赋”，到近现代，则强调“减租减息”，或者“减轻农民负担”。我们现在规定的农民负担不超过5%，就是国家强制规