为了做好上海市人大常委会听取和审议市人民政府关于认真办理司法建议和检察建议（简称“两个建议”）、进一步规范行政行为情况报告的准备工作，根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》和《上海市人大常委会关于贯彻实施监督法若干意见》的规定，按照市人大常委会2010年度工作要点的要求，市人大内务司法委员会（以下简称内司委）从2010年5月份开始，组织了对上海市行政机关2008年以来办理“两个建议”、进一步规范行政行为情况的调研活动。本次调研以2008年对上海市行政案件审判工作专项调研，以及2009年对上海市检察机关法律监督工作专项调研为基础，以“两个建议”办理情况为切入口，力求推动行政机关进一步依法行政，促进法院和检察院进一步规范“两个建议”工作。

一 司法建议和检察建议制度概述

司法建议是指人民法院在审判工作中，针对与案件有关的单位和管理部门在制度上、工作上所存在的问题，提出健全规章制度、堵塞漏洞、优化管理、改进工作等意见和建议。司法建议是人民法院审判职能的延伸，以充分发挥法院的社会职能，实现审判的法律效果与社会效果的统一。

检察建议是指人民检察院为促进法律正确实施、保障社会和谐稳定，在执法办案过程中，针对可能诱发犯罪的社会管理方面的问题，向有关单位提出完善规章制度，加强内部制约、监督的建议。它是正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要措施。

（一）法律依据

《民事诉讼法》第103条规定：“人民法院对有前款规定的行为之一（即拒绝或妨碍协助调查、执行）的单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款；对仍不履行协助义务的，可以予以拘留；并可以向监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议。”

《行政诉讼法》第65条第三款规定：“行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以采取以下措施：……（三）向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院。”

《刑事诉讼法》未规定任何检察建议的内容，但是1995年《检察官法》第33条第一次以法律的形式明确规定了检察建议的内容：检察官“提出检察建议或者对检察工作提出改革建议被采纳，效果显著的，应当给予奖励。”此后，《人民检察院刑事诉讼规则》、《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》、《关于加强预防职务犯罪工作的意见》和《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》规定了检察建议适用的内容。

从上述法律法规的条文来看，司法建议和检察建议的适用范围比较狭窄，司法建议是在有关单位妨碍法院调查、不协助法院执行、不履行裁判时，法院可以建议该单位的上级或监察部门对该单位负责人予以纪律处分。《人民检察院刑事诉讼规则》规定，检察建议仅仅适用于撤销案件的情况下犯罪嫌疑人的违法所得的处理问题。

在司法实践中，随着能动司法、服务大局、执法为民理念的提出，社会矛盾化解、社会管理创新成为司法工作的重点内容。^[1]在此背景下，司法建议的运用远远超出了上述法律的规定，广泛适用于各种领域，成为司法机关积极参与社会治安综合治理的重要方式。

最高人民法院2007年发布了《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》，对各级法院提出了三项要求：充分认识司法建议工作在构建社会主义和谐社会中的重要作用；注意规范，保证司法建议的质量和效果；完善机制，实现司法建议工作的制度化。

2009年11月，最高人民检察院发布《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，界定了检察建议的性质和适用范围，明确提出检察建议的原则、对象、制作要求、制发主体、审批程序、督促落实、归口管理与统计等内容。

2009年6月，上海市高级人民法院审判委员会第十四次会议讨论通过了《上海市高级人民法院关于加强和规范司法建议工作的若干规定》，结合上海实际，对司法建议的类型、规范、内容、程序、跟踪反馈等作了具体规定。

司法建议的类型主要包括：（1）建议有关行政执法机关和司法机关改进职权行使中存在的问题；（2）建议制定政策以及制定行政管理制度与法律法规相冲突，或不适应社会发展要求的单位，调整政