2005年，在城乡低保工作上，政府有关部门主要做的功课一是“调整”，二是“酝酿”。

一 现状

从2005年前三个季度城乡低保制度的运行情况看，低保对象为975万户，2186万人，累计支出的低保经费为138.8亿元，低保对象每人每月获得的平均补差为70元。

从城市低保对象的人数看，2005年前三季度一直在减少，1～9月减少了22万人（参见表1）。但是，这样逐季减少的趋势会不会一直发展下去呢？如果看2004年的人数变化，我们可以发现一个有趣的现象，就是前三季度保障人数一直在下降，而到第四季度却又回升。所以，是否可以预测，2005年依然会出现类似的发展趋势？果不其然，民政部提供的2005年10月份的统计数据告诉我们，低保对象人数已有回升，比9月差不多增加10万人，已达2196万人。按照这个发展势头，到年底，低保人数可能仍然会保持在2200万人左右。

如果再细分，被称为“三无人员”的传统救济对象一直在较小的范围内增增减减，维持着一种动态的平衡；而“在职人员”、“下岗人员”、“退休人员”和“失业人员”这四大类的人数都在下降；但从2004年的情况看，“失业人员”在第四季度骤升，2005年还会不会出现这种情况呢？一直稳步上升的是“其他人员”，2005年以来，已经增加了将近70万人，要与上年第一季度比较，则增加了100多万人。

城市低保对象的户数，从2004年开始，也一直处于上升的趋势，从2004年年初的936万户，一路上升到2005年第三季度末的975万户，差不多增加了约40万户。

表1 2004年和2005年城市低保人数、户数及构成情况

要对上述统计数据的变化做出解释是有难度的。在统计数据中，“其他”类一般是指：在对主要类别做出划分后“剩下的”那一小部分。就其性质而言，这一类通常被认为没有必要再做细分，或者说是可以忽略不计的。但是，我们现在面临的“其他人员”要占到低保人员的一半，这是违反常理的。我们可能会想到，这里面应该主要是低保家庭中的被赡养人员，但是，统计数据表明，2004年以来，在低保人数下降的同时，低保户数却在增加，而户均人口则已经从2004年第一季度的2.40人下降到2005年第三季度的2.24人，所以，完全用被赡养人口来解释这种现象显然也是不合理的。从目前的低保对象分类看，还没有被细分出来的恐怕还有“（被征地后处于失业状况的）失地农民”、“（买断身份后没有被列入‘登记失业’的）无业人员”，等等。上述人员的变动情况对分析低保对象今后发展变化的趋势是很有用的，值得再加以细分。

根据民政部公布的统计资料，到2005年9月，累计支出的城市低保经费应该为139亿元，前三个季度每季支出都差不多，均为46亿元多一点（参见表2）。无论低保对象的人数、户数怎样变动，支出的经费却“我自岿然不动”。但是，参考2004年的数据，第四季度支出会骤增，多出7亿元，比重为17%。据统计，2005年10月份支出的低保经费仍然是15亿元左右，没有明显增加。如果保持这样的势头不变，到年终，全年低保经费支出大约在185亿元左右；如果在年底有个较大的增长，按上年的经验，可能会增加到195亿元上下。依此预测，2005年全年的城市低保经费支出应该为185亿～195亿元。

表2 2004年和2005年城市低保经费支出情况

农村的社会救助依然有两种形式：农村低保和农村定期定量救济。采用农村低保制度的地区有低保对象281.01万户，566.07万人；到2005年10月，累计经费支出为17.3亿元，平均低保标准为76元，平均补差为33元。采用农村定期定量救济的有557.05万户，948.22万人；到2005年10月，累计经费支出为15.9亿元。

二 调整

说“调整”，是指自2003年下半年以来，中国的物价，尤其是与人民生活密切相关的食品和公共服务方面的价格涨幅过大，很多城市都相继调高了城市低保标准。在36个主要城市（4个直辖市、27个省会城市和5个计划单列市）中，根据目前可以查实的信息，已有29个城市对低保标准进行了调整（参见表3）。

但是，即便如此，我们仍然需要对城市低保制度有个比较清醒的认识。中国社会科学院社会政策研究中心的调研结果表明，中国城市低保制度还存在以下几个方面的问题。

表3 2004～2005年城市低保标准调整的情况

公布的低保标准相当于当地居民月人均实际收入的22.2%。在36个主要城市中，公布的低保标准占当地居民月人均实际收入的比重最高的是海口市（30.3%），最低的