改革开放以来，中国医疗体制发生了翻天覆地的变化。与整个经济社会市场化的大环境相适应，中国的医疗部门经历了众多制度变革。在医疗保障方面，改革前覆盖了大多数国人的城市单位制医疗保障制度（即公费和劳保医疗）和农村合作医疗制度逐渐退出历史舞台。在城市，单位制医疗保障逐步为社会医疗保险所取代，而在农村，各级政府正在为建立新的医疗保障体系而奋斗。问题在于，无论在城市还是在农村，新兴的医疗保障制度在发展的道路上步履蹒跚，结果导致医疗保障覆盖率较低，多数国人完全没有医疗保障。他们一旦生病，必须自行负担全额医疗费用。在医疗服务方面，各种类型的医疗服务提供者，尤其是医院，已经全面走向市场化。来自政府的拨款占其收入的比重已经微不足道，而所谓的“业务收入”，也就是医疗服务收入和出售药品的收入，成为其收入的主要来源。因此，所有医疗服务提供者成为以服务换取收入的组织。尽管如此，大多数医疗服务提供者依然是公立机构，而且在国家推出医疗机构分类改革之后注册成为“非营利组织”。虽然在某些地方出现了医疗服务民营化的试验，但是总的来说，这一做法尚未成为改革的主流。

医疗服务市场化的一个结果是医疗费用的快速上涨，令百姓怨声载道。“看病贵”、“看病难”的问题成为2005年大众媒体报道的一个焦点，沉重的医疗负担被百姓称为“新三座大山”之一。造成医疗费用快速上涨的主要原因，或者说为人们所诟病的主要因素，在于医疗服务提供者常常对患者进行重复检查、不必要的检查，开大处方等，也就是医疗政策或卫生经济学文献中概称的“供方诱导的过度消费”。对于这一问题的根源，目前社会上存在种种不同的论辩。无论辩论的各方意见如何，众所公认的一个事实是，政府对医疗卫生事业的投入相对来说越来越少，而全社会投入医疗卫生的资金主要来自民众的腰包。这样一来，全社会的医疗资源配置由未受管制的市场力量所主宰。在这样的情况下，大部分医疗资源流向了医院，而且越高级的医院吸收的资源越多，从而一方面导致了低级的、基于社区的（或基层的）、农村的医疗机构服务量不足、效率滑落，另一方面导致了医疗资源日益向城市（尤其是大城市）、高级医院集中。高级医院本来就在医疗部门拥有较大的政策发言权，当它们拥挤不堪之时，这些医院便有更加充分的理由要求国家追加投资。这样，国家在医疗卫生事业上有限的投入又更多地流向了大城市、大医院，农村医疗机构的能力建设、社区医疗卫生服务体系的建设、公共卫生事业的发展等关涉全社会公共利益的重大事务，反而遭到忽视。由此，在医疗资源的配置上出现了市场失灵和政府失灵同时存在的严峻局面。

中国医疗体制改革中出现的种种问题，已经在2005年引起全社会的高度关注。在建设和谐社会的目标指引下，党和政府已经开始酝酿新一轮的医疗体制改革，以促进医疗保障和服务提供的公平性。2004～2005年间，政府已经相继推出了城乡医疗救助制度，帮助弱势群体应对医疗负担高企的风险。在农村，新型合作医疗的建设开始在全国各地大力推展；在城市，社会医疗保险走向普遍覆盖（也就是俗称的“全民医保”）也被提上了议事日程。在医疗服务提供领域，政府加强了对市场准入的监管，以整顿无照经营的情形；同时也就药品价格居高不下的问题，出台了一些管制措施。

总的来说，尽管存在种种问题，但是在医疗保障领域，进一步改革的方向基本上是明确的，即在现有大的制度架构维持不变的情况通过渐进改革逐步实现全民医保。与此相对照，医疗服务领域进一步改革的方向并不明确。究竟是放弃市场化还是走有管理的市场化之路，以及政府如何遵循现代公共管理的理念而不是按传统计划经济时代的做法来干预医疗服务市场，是中国医疗改革政策即将面临的重大战略选择和挑战。

一 医疗保障体系的建设：走向普遍覆盖的艰难之路

众所周知，中国大多数居民没有任何医疗保障。根据最具有权威性的第三次国家卫生服务调查的结果，在2003年，64.5%的城乡居民在寻求医疗服务时必须完全仰赖自费。城乡医疗保障其他方面的覆盖情况是：公费劳保医疗占2.3%，合作医疗占8.`%，基本医疗保险占8.2%，商业保险占7.0%，其他社会医疗保险占10.0%。^[1]零点公司2005年2月在7