2005年被称为中国的改革攻坚年。乡镇改革是改革攻坚的重要内容，既在农村综合改革的部署之内，也在政府体制改革的格局之中。农业税全面取消，将这项改革置于更加复杂的社会环境之中。整体而言，这一年的乡镇改革还是在区划撤并、机构精简、人员分流的轨道上游走。历史上这种努力并不成功，现在以更大力度重新操作，效果如何还需要时间的检验。个别地方的乡镇改革在直接选举、党政交叉任职等方面有所突破，这种突破带来别开生面的启发和鼓舞，但是否能给乡镇政府带来崭新气象，现在断言也为时过早。

本文认为，乡镇改革作为话题虽然政策意见甚多，但是，就改革本身而言，攻坚刚刚展开，艰难尚在其后。目前，改革基本上聚焦于乡镇机构的外在规模，做的主要是人多人少的文章。规模问题固然重要，但是，如何催生新的政府运行机制，让“服务型政府”具有内在的组织结构基础和制度基础，是一个更具根本性的问题。一个政府的“服务型”特征，不在于是否有政治承诺，而在于是否有相应的组织制度安排和结构性力量做支撑。改革的深入，还需要在机构设置、人员数量之外大做文章，解决乡镇政府目前存在的一系列运行机制问题。

一 乡镇政府的权力构造问题

作为一级政权，乡镇政府的权力体系是残缺而虚弱的。有的乡镇书记感叹：“乡镇政府实际上是个假政府！有权力的、能执法的、有好处的事情，全部被上边管了。”在这种条件下，上层又赋予乡镇以极其沉重的使命。于是，乡镇政府承受了不能承受之重，许多不规范行为由此而生。乡镇政府究竟需要怎样的权力体系，这是一个必须解决的问题。除非彻底取消这级政府，否则，只要这个政府还存在，或者说只要这个政府还负有管理乡村社会、提供公共服务之责，就无法回避权力体系如何安排的问题。现在的乡镇政府在权力构造上有如下特征。

1.一体性机构

乡镇层面存在形式上的党政机构分设，但是，党政机构实际上是高度一体化的。乡镇范围内的一切活动都是党委统筹安排，党委书记全面主持工作，乡镇长一般侧重负责抓经济工作。乡镇党委和乡镇政府之间在权力关系上是一种授权关系，不是制度化的分权关系。研究部署工作基本上都是党政联席会，会议通常由党委书记主持。党委一般不单独开会，除非研究发展党员或者过组织生活等；乡镇政府一般也不单独开会，偶尔有乡镇长办公会，主要研究落实书记部署的具体工作。可以说，乡镇一级政府基本上没有独立于党委的权力。在日常运作中，乡镇党的机构和政府机构实际上浑然一体。不论党务的，还是行政的，不论事业的，还是群团的，在工作上完全是根据党委统一部署的“中心工作”统一安排。从人员配置上看，党政机构也是不分彼此。比如作为综合协调部门的“办公室”，所有乡镇都是设一个，称“党政办公室”。虽然乡镇工作人员的职务和岗位分布有党政区别，实际工作中则完全混合使用。

2.一元化权力

乡镇是比较彻底的党委书记一元化领导。不论是人财物，还是党政经，决策权和指挥权都直接归于党委书记。党委书记可以直接决定乡镇所有人员的工作分工，可以直接决定乡镇中层人员的职务安排。党委书记的一元化权力还表现在对于乡镇长的直接领导上。形式上，书记和乡镇长是所谓两个“一把手”，其实只有书记一个一把手。一位接受访谈的乡镇党委书记说：“如果乡镇长把党委书记看成是一把手，他自己就可能成为一把手，如果他不把书记看作一把手，他永远成不了一把手。”从乡镇财务管理来看，最高权力也归于党委书记。调查发现，乡镇财务审批签字有四种情况：第一种是书记负责签字；第二种是乡镇长负责签字；第三种是分限额签字，如500元以下乡镇长签字，超过500元书记签字；第四种是分工签字，通常是书记签批预算外资金，乡镇长签批预算内资金。一般情况下，书记可以根据情况赋予或者收回乡镇长的财务签批权。

3.内部单位“半盘活棋”

乡镇层面的政府部门有两类：一类是乡镇政府的内部单位，如各种办公室、站、所、中心等；另一类是上级部门派驻在乡镇的机构，统称垂直单位，如公安派出所、工商管理所、税务所、土地所等。乡镇政府对于内部单位的管理权力，首先体现在可以决定这些单位的职位安排，如可以直接决定哪个人分配在哪个站所，哪个人担任站所