烟草烟雾有害健康，这已经成为全世界的一个共识。世界卫生组织主持制定的第一份公共卫生条约——《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）序言即声明：“科学证据明确确定了烟草消费和接触烟草烟雾会造成死亡、疾病和残疾。”《公约》要求各缔约方采取有效的立法、行政和其他措施，“以保护所有人免于接触烟草烟雾”。为此，《公约》第8条特别规定，要“防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所，在适当时，包括其他公共场所接触烟草烟雾”。

中国是世界上最大的烟草生产国和消费国，也是受烟草危害最为严重的国家之一。中国每年有超过100万人死于与吸烟相关的疾病，每年因被动吸烟死亡的人数也多达10万^[1]。自20世纪80年代开始，中国政府日益意识到烟草对公众健康的危害性，并逐渐通过和采取了一些控制烟草的法律和措施。2005年8月，全国人民代表大会常务委员会批准了《公约》，2006年1月9日，《公约》正式在中国生效。本文梳理了中国公共场所无烟立法的现状，并以部分城市的无烟立法为例，分析了中国无烟立法与《公约》的差距、无烟立法的执法难题。

一 中国无烟立法的状况

卫生部发布的《2007年中国控制吸烟报告》指出，“中国至少有5亿人遭受被动吸烟的危害”，而“立法是禁止在公共场所吸烟的关键措施”^[2]。通过立法禁止在公共场所吸烟从而防止公众受二手烟烟雾的危害，现在是世界各国的普遍做法。中国的无烟立法起步于20世纪80年代的地方立法。目前可以查到公共场所禁止吸烟的最早规定是《贵州省城镇环境卫生管理条例》（1986年4月26日，已废止），该条例第5条规定，不准在医院病房、影剧院、会场、礼堂等公共场所吸烟。另外，《西宁市市容环境卫生管理条例》（1988年，已废止）第16条第4款也规定，禁止在公共汽车上吸烟。

中国无烟立法的第一个发展高潮始于20世纪90年代。这次立法浪潮是受两个中央层次的立法鼓舞。第一个立法是卫生部于1991年3月1日制定的《〈公共场所卫生管理条例〉实施细则》。该部门规章虽然并不是一部专门的无烟立法，但该规章第28条将“禁止吸烟”明确作为某些公共场所的“主要卫生指标”之一。这些公共场所包括影剧院、录像厅、音乐厅、舞厅、音乐茶座、游艺厅、体育馆、图书馆、博物馆、美术馆、商场（店）、书店、公共交通等候室、铁路客车、航运客轮、客机。如果违反规定，卫生部门可以处以相应的行政处罚。虽然实施细则只是将公共场所禁止吸烟作为公共场所卫生的“指标”之一，但其规定的禁止吸烟的公共场所范围却在很长一段时间内被当做各种无烟立法（主要是地方无烟立法）的基本依据。第二个立法是全国人民代表大会常务委员会于1991年6月29日通过的《烟草专卖法》。该法的目的虽然是“为实行烟草专卖管理，有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家财政收入”，但也规定了个别控烟条款。该法第5条规定：“国家和社会加强吸烟危害健康的宣传教育，禁止或者限制在公共交通工具和公共场所吸烟，劝阻青少年吸烟，禁止中小学生吸烟。”该条规定虽然只是一个概括性的禁止吸烟规定条款，但却是迄今为止最为权威的无烟立法条款，是地方进行无烟立法的最高法律依据。

此后，陆续有其他中央层面的立法关注某些公共场所的禁止吸烟问题。例如，1991年9月4日颁布的《未成年人保护法》第27条规定，“任何人不得在中小学、幼儿园、托儿所的教室、寝室、活动室和其他未成年人集中活动室吸烟”。2002年的《互联网上网服务营业场所管理条例》明确规定，网吧禁止吸烟，如果对吸烟现象不予制止，公安部门和文化行政部门可以对经营者直接进行行政处罚。1998年的《消防法》基于消防的理由也是禁止“在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟、使用明火”。除了上述法律和行政法规专门规定公共场所禁止吸烟的条款之外，也出现了专门规定公共场所禁止吸烟的部门规章。1997年1月，全国爱国卫生委员会、卫生部、铁道部、交通部、建设部、国家民航总局联合颁布了《关于在公共交通工具及其等候室禁止吸烟的规定》，禁止在公共交通工具及其等候室吸烟，此后，交通部、铁道部和国家民航总局也于同年分别制定了对该规定的实施办法。

在无烟立法方面，地方立法比中央立法更活