新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）是相对于过去的农村养老保险而言的，是国务院于2009年以来推行的一项解决农村居民养老保障问题的重大战略决策，也是继取消农业税、农业直补、新农合等政策之后的又一项重大惠农政策。这一制度实施一年有余，其发展现状如何？还存在哪些问题？应如何完善和改进这一制度？本文试图回应和解答这些问题。

一 农村养老保险的历史沿革

1.缺失阶段（1986年之前）

中国的养老保险制度创建于中华人民共和国成立初期。1951年2月，原政务院通过《劳动保险条例》，奠定了企业职工养老保险的基础。此后进行了一定的调整。但是，截至1986年，农民一直被排斥在养老保险体系之外。在此期间，农村只解决了少量“五保户”的养老和社会救济问题，即对无扶养义务人、无劳动能力和生活来源的老人、残疾人和未成年人，实行“保吃、保穿、保住、保医、保葬”的五保供养制度，费用由村民集体和地方政府负担。因此，在相当长的一段时期内，绝大多数农民都是依靠自我养老和家庭养老。

2.创立阶段（1986～1997）

20世纪80年代中期，随着农村经济体制改革的深入和农民养老观念的变化，农村养老问题日益突出。1986年，国家“七五”计划提出“抓紧研究建立农村社会养老保险制度”的发展目标。同年，民政部在江浙一带开始探索创立农村养老基金。1991年1月，民政部颁布《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，并选择山东的五个县进行试点。1993年12月，民政部在张家港市召开农村养老保险工作会议，宣布这项工作将向有条件的地区全面推开（下称“旧农保”）。截至1997年底，全国共有2123个县引进了该项制度，参保人数达8200余万人，参保率9.47%，积累资金140亿元^[1]。从实践中看，旧农保发展一直比较缓慢，主要原因是该保险不具有社会共济性质，农民参保积极性不高。由于基本没有“集体补助”，国家又不承诺任何投入，很多地方出现了参保人数下降、基金运行难度加大等问题，改革农村养老保险制度迫在眉睫。

3.调整阶段（1998～2007）

1997年7月，国务院决定对农村养老保险实行清理整顿，停止接受新业务。1998年，农村养老保险由民政部转到劳动和社会保障部，正式进入清理整顿阶段。从1999年开始，农村养老保险的参加人数一直在减少，1999年为8000万人，2000年末为6172万人，到2002年底只有5462万人^[2]。此后，农村养老保险长期陷入停顿和徘徊状态，没有新的发展。由于已参保的农民还有数千万，整个农保资金总额还在继续增加。截至2007年底，全国仍有1805个县（市、区、旗）开展农保工作，参保的农民为5171万，农保基金积累总额为412亿元^[3]。这一时期农村养老保险的主要特征是农保缴费低、待遇低，起不到实质性保障作用。研究表明，全国当时做得最好的样板县——山东省平阴县的农民多选择保费为2元的档次投保，依照民政部《农村社会养老保险交费、领取计算表》计算，缴费10年每人每月可领取养老金4元7角，缴费15年每月可领取9元9角^[4]，故此难以实现养老功能。

4.新农保的产生（2008年至今）

2008年，中国共产党第十七届全国代表大会第三次中央委员会全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：要按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新农保制度。2009年，中央一号文件再次提出：抓紧制定指导性意见，建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新农保制度。同年9月下发的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），决定在全国10%的县（市、区、旗）试行新农保。同年底，国务院正式批准300多个县开展新农保试点。新农保是中国养老保险制度向“全民老有所养”目标迈出的关键一步，它改变了五千年来中国农民养老靠儿女、靠土地的传统模式，对确保农村居民基本生活，消除农民养老的后顾之忧，推动农村减贫和缩小城乡差距，维护农村社会稳定意义重大。

二 新农保的发展现状

1.新农保制度的主要内容

（1）根据现行规定，新农保的目标人群是年满16周岁、非在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，包括外出打工的农民工。养老金从60周岁开始领，不分男女。与城镇职工养老保险不同，新农保由农民自愿参加，政府不能强迫命令。对于已经年满60周岁的农民，如果其