农村土地制度是农村经济制度和社会组织结构的基础。土地是中国近八亿农民进行农业生产的基本要素，更是其安身立命之本。世界银行等多家权威机构一致认为，中国之所以能在20世纪取得全世界最伟大的减贫成就，主要原因就是其在20世纪70年代末80年代初全面实施了农村家庭联产承包责任制。这项创造性的制度把土地生产经营权还给了农民，从根本上解决了十多亿中国人的吃饭问题。

然而，中国在解决“三农”问题上仍面临巨大挑战：农村还有大量贫困人群，农民人均收入尚不及城市人口的1/3，城乡整体差距进一步扩大。要想彻底解决这些问题，就必须进一步推动农村土地制度改革，确保广大农民享有长期稳定的土地权利。

农民土地权利的稳定，不仅有利于维护农村的繁荣稳定，并且对一个国家的长远经济发展也有决定性意义。目前，中国许多官员和学者正热烈讨论中国如何避免所谓的“中等收入陷阱”，即在人均生产总值达到中等收入国家水平后，长时间难以跨进高收入国家水平的行列。历史上成功避免“中等收入陷阱”的国家或地区也就只有日本、韩国、新加坡和中国台湾。除新加坡的可比性较小外（因为面积的大小及农业所占的比重），日本、韩国和中国台湾的成功都有一个共同点：其土地改革进行得非常彻底、成功。第二次世界大战后，日本、韩国和中国台湾先后实施了“耕者有其田”的土地改革，让广大小农户成了土地的主人。土地改革，不但使他们的农业生产迅速腾飞，也为其后来的工业化、城市化奠定了良好的基础。

中国农村人口数量庞大、生产规模偏小的状况与土地改革前日本、韩国和中国台湾的状况十分类似。其成功经验说明，农民的土地权利是否长期、稳定（而不是农场规模的大小或政府补贴的多少）更能决定一个国家或地区的农业发展和整体经济水平。

应当承认，近三十年来，中国在稳定农民土地权利方面做了大量工作。颁布的《农村土地承包法》、《物权法》提供了法律层面上的保障；2008年中国共产党第十七届全国代表大会第三次中央委员会全体会议作出的让农民土地权利“长久不变”的决定更是具有深远意义。然而，当前中国正处于土地制度选择的关键时刻，与土地有关的各种新问题、新现象不断涌现。本次调查的基本出发点，就是为决策者提供决策所需的真实、准确的第一手材料。

2010年夏天，美国农村发展研究所（Landesa，前称为RDI）联合中国人民大学、美国密歇根州立大学，开展了针对农民土地权利的大规模样本调查。调查涵盖了中国17个农业大省^[1]，对1564个村（每村调查一户农民）进行了入户访谈。这17个省的农业人口占中国农业总人口的83%。此次17省调查结果的误差率在±2.3%（即95%的置信空间）。此前，我们还分别在1999、2001、2005和2008年开展过类似的17省样本调查。

一 土地确权发证

确认土地权利最有效的方式之一是政府对个人、家庭或社区群体拥有的权利发放相关证书，借此确定权利主体的身份和权利的内涵，同时明确相关地块的信息。根据《农村土地承包法》和其他相关政策，农户对其所承包的耕地拥有30年的承包权。作为落实农民土地承包权利的重要工具，政策法规要求必须给农民发放农村土地承包经营权证书和签订土地承包经营合同。调研发现，63.1%的农户拥有农村土地承包经营权证书，52.6%的农户拥有土地承包经营合同。然而，只有44.4%的农户同时持有农村土地承包经营权证书和土地承包经营合同，且在10个农户中有将近3个农户（28.7%）两证皆无。按理说，在20世纪90年代末集中开展的“二轮承包”及2003年《农村土地承包法》生效后，绝大多数农户都应已获得农村土地承包经营权证书和土地承包经营合同。最近几年，相关政府部门在推动全面发放农村土地承包经营权证书与签订土地承包经营合同方面又做了不少工作，但目前实际情况却离最终目标还有相当距离。

此外，调研发现，大部分已发放到农民手中的农村土地承包经营权证书和土地承包经营合同是有效的，但其中仅有17.4%的合同与37.6%的证书真正严格符合相关法规政策的要求（如明确的30年承包期、适当的签名或盖章、清晰完整的地块信息等）。

但这些农民手中的农村土地承包经营权证书和土地承包经营合同中还存在一个重大缺陷，即在多数情况下，妇女的名字并没有被登记上去。调研结果显示，只有15.8%的土