青州是古九州之一，位于山东省中部，因其“左有富海之饶，右有山河之固”，被誉为“海岱明珠”。近年来，青州市人民法院紧紧围绕“社会管理创新、社会矛盾化解、公正廉洁执法”三项重点工作，积极推行诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，发挥了审判工作在社会矛盾解决体系中的主导作用。该院深入落实“调解优先、调判结合”的工作原则，结合自身特点，将调解、和解、协调贯穿于行政、民事、刑事三大审判的各个环节，逐步建立起“立体式、全方位”的“大调解”工作体系，有力地促进了社会的和谐稳定。

一 引入“大调解”机制的背景

当前，纠纷解决过程中出现的纠纷调解瘫散、诉讼爆炸、执行困难、信访滞散、管理失序等问题，越来越难以适应建设和谐社会的内在需求。如何实现社会纠纷的迅速发现与公平处理，从总体上减少纠纷解决的社会成本，促进社会纠纷解决机制的良性运作，这些问题对基层司法实践提出了严峻的拷问。

（一）转型时期日趋严峻的社会矛盾

1.从微观上讲，基层矛盾多发成为影响社会和谐的主要因素

在青州农村，婚姻家庭、相邻关系、人身伤害等传统民事纠纷频发，且呈逐年上升趋势（见表1）。在城市，房屋拆迁、物业管理、采光争议等社会矛盾成为影响城市和谐进步的新课题。在企业，由于法人治理结构的不合理运作、劳资关系的内在性紧张等，劳动争议案件呈现出裁判难、执行难、高信访等特征（见图1）。

表1 青州市人民法院婚姻家庭、相邻关系、人身伤害等传统民事案件受理情况

图1 青州市人民法院劳动争议案件受理情况

2.从宏观上看，利益格局调整引发社会矛盾复杂化

当前，中国正处于社会经济转型期，受利益格局调整的影响，人民内部矛盾增多，矛盾的复杂性加大，矛盾的群体性突出，矛盾的冲突性趋强。社会矛盾呈现出由潜伏期向凸显期转变、由苗头性向多发性转变、由个体为主向群体扩散转变的态势。一些群众要求的合理性同反映形式的违法性交织在一起，处置的政策性趋强，一旦处理不及时、不妥当，极易导致矛盾升级，危及社会的和谐稳定。

（二）当前社会纠纷解决机制存在的问题

1.司法吸纳能力不足，诉讼机制功能滞塞

法院由纠纷化解的最后防线演变为前沿阵地，长期处于消化不良、疲于应付的亚健康状态，大量纠纷快速涌入诉讼渠道，而同时期的基层法院人员数量不足或断层，大量纠纷的快速涌进与法院自身吸纳化解能力有限的矛盾十分突出，对审执工作的质量和效率带来了双重压力（见表2）。

表2 青州人民法院审执人员数量与案件数量对比情况

2.行政调解范围收缩，行业协会承接缺位

随着一些新法律法规的颁布实施，一些行政机关（如交通管理部门）失去或弱化了法定的纠纷解决职能，本应行政调解的侵权类案件减少了缓冲环节，直接涌入诉讼渠道。企业改制后，原行政主管局从企业行政管理中退出，但与此相关的行业协会却未能及时替补，企业一旦发生纠纷，除寻求司法救济之外，别无他途。

3.人民调解组织力量薄弱，业务指导亟须加强

目前不少的村级调解组织，往往有岗无人，乡镇级调解机构近年来工作虽有起色，但其组织人员受文化水平、法律知识、调解能力、经济待遇等多种因素的制约，调解力量薄弱、工作机制不畅、调解手段单一，在新的形势下更显得捉襟见肘、疲于应付，使一些不必打官司、不该打官司的纠纷涌进了法院，造成了社会纠纷化解机制运行不畅。

二 诉讼与非诉讼的对接机制

为建立全社会“大调解”工作机制，在青州市人民法院积极推动下，2009年青州市率先在各乡镇（街道）设立正科级综治中心12个，建立起2100余人的人民调解员队伍，法院也设立了相应的多元纠纷管理办公室。全市形成了“综治牵头三级联动、法院主导三级对接、运行管理三项规范”的大调解工作格局（见图2）。

图2 青州市人民法院多元纠纷解决机制流程图

（一）综治办牵头落实“三级联动”

市一级由市综合治理办公室（以下简称“综治办”）负责诉调对接工作的管理协调，是全市诉调对接工作的日常工作机构。镇一级由镇综合治理中心（以下简称“综治中心”）负责管理协调。综治中心系正科级独立建制单位，主任由镇党委副书记或镇人大主席担任，成员由人民法庭、信访办、派出所等10余个与综治工作相关的单位组成。综治中心对全镇