上海是我国平均人口密度最高的城市，能量消耗巨大，资源和环境制约明显，源自内外环境的节能减排形势非常严峻。未来10年，上海要真正建成资源节约型和环境友好型的全球低碳城市，必须大力推进和落实基于低碳经济的新型发展模式。本文就在推进低碳转型进程中，如何发挥政府和市场的作用，试作粗浅探讨。

一 低碳转型需要充分发挥“两只手”的作用

对于一个尚处于市场经济转型过程的发展中国家来说，发展低碳经济，一方面要遵循市场经济的运行规律，充分发挥市场机制这只“看不见的手”的作用，调动市场参与主体和各种要素积极参与低碳城市的建设，但同时，也要注意克服我国传统产业发展过程中走过的弯路，避免产业发展过程中行政力量的过度干预和由于区域间恶性同质竞争导致的产能过剩。因此，政府一方面要积极弥补已经和仍将可能出现的市场不足问题，另一方面也应注意在推进低碳转型的不同阶段确定政府和市场的合理边界问题。

有关公正政策适用性的选择差别并非源自市场失效是否存在争论，而是来自对市场障碍大小的认知差距以及为克服这些障碍而设计的公共政策的效率和（可能没有预想到的）结果。^[1]由于低碳城市是上海未来建设国际化大都市的必经之途，城市的战略规划和具体实施必须早日考虑低碳转型。政府在此过程中所起的关键性作用主要表现为城市低碳治理模式的确立、实施和制度供给。由于低碳城市是一个设计公共产品的范畴，单纯依靠市场无法解决好相关问题。然而有效的制度安排可以调动政府、市场和公民三大主体积极参与。政府治理的最新发展摒弃了政府作为解决公共问题的单一主体的认识，转而强调政府、市场和公民之间形成的三角形的关系，即政府需要依靠市场机制以及公民社会的合作来共同解决公共问题。这样的治理架构可以动员更多的资源，争取更多的支持。^[2]

在全社会低碳意识不断增强的背景下，未来10年，上海需要依据国家下达的节能减排任务和自身产业发展现状确定低碳转型的目标，制定一系列有针对性的公共政策来监督和保障低碳城市的建设。因此，为推进低碳转型，建立和完善碳排放权交易市场，并在未来形成具有新增长点功能的低碳产业效应，政府目前所作的一系列相关制度安排是非常必要的。一方面，政府要遵行市场运行规律，重点在低碳理念下引导现有市场体系和产业体系通过市场化途径完成低碳转型；另一方面也应注意低碳经济发展客观存在的外部性、不确定性、不完全竞争和公共产品问题。上海要能够达到建成低碳城市的预期目标，公共政策必须基于对全球低碳市场发展和公共政策领域的密切关注，以及国内低碳市场发展动向的准切把握，既要避免激励过度，也要纠正低碳发展中存在的市场问题并对这些政策可能带来的效率进行现实评估。如鼓励新能源产业发展的政策和着力点必须实际具体且能显著的影响到市场终端用户，公共政策的受益者不仅是企业，而且还包括消费者甚至是全体市民。有关制度安排能促进生产和消费的紧密结合，并将低碳理念通过产业链和市场渠道推广到全社会，直接规避了市场失灵和政府失灵。

二 上海低碳转型的有关公共政策及政府行为

上海为建设资源节约型、环境友好型的国际化大都市，近几年来，积极响应国家的有关号召，大力推进节能减排，围绕节能降耗出台了一系列公共政策，远远走在全国前列。如在节能领域先后出台了46项地方节能标准，其中部分已上升为国家标准。特别是在节能制度安排、合同能源管理推进和环保三年行动计划的推进上取得了显著成效，为推进上海低碳转型做了很好的前期铺垫，也为探索适合中国特色社会主义市场体系的节能减排制度创新作出了富有价值的探索。

（一）有关节能减排的制度性供给梳理及简要评析

总体来看，目前上海低碳经济发展有着较为显著的政府主导特征，上海市人民政府是节能减排最积极的倡导者和实践者。近5年来，为深入贯彻落实科学发展观，确保完成国家“十一五”节能减排的总体目标，兑现低碳世博的承诺，上海市政府及有关职能部门密集出台了一系列节能减排的有关法规和政策性文件，具体如下^[3]：

2005年，修订《上海市环境保护条例》，同年6月13日，上海市人民政府令第50号发布《上海市建筑节能管理办法》。

2006年，出台《上海市人民政