一 社会组织参与“5·12”地震灾后重建的社会背景

2008年5月12日14时28分，四川龙门山地区发生了震中位于汶川的8级特大地震。当巨灾降临之际，在党和政府举全国之力投入抗震救灾的同时，全中国人民如同历次救灾一样，一方有难，八方支援，踊跃捐钱捐物支援灾区。与过去不同的是，在这场巨灾面前，许多社会组织和公民第一次行动起来，主动奔赴灾区和救灾抢险现场，出现了新中国成立以来第一次社会力量主动参与社会公共事务的现象。

中国的社会管理体制是在执政党领导下的“政府主导”模式，所有社会组织都必须在“党委领导、政府负责”的前提下才能参与社会公共事务和社会活动。对灾难的救援也一直是以政府为主体、“一方有难、八方支援”的国家动员体制，在历次灾害救援中鲜有社会组织参与，也很少有公民个人的参与。因此，“5·12”地震发生后，数以万计的各类社会组织和数百万公民不约而同地立即采取行动，主动参与救灾抢险，不能不说是一个伟大的奇迹。

一般意义上的社会组织，是指介于政府体系和市场体系之间的非营利、非政府组织。而本文所指的社会组织，则是包括市场体系组织在内的所有非政府体系组织。包括企业、行业协会等经济组织，公益界、科技界、宗教界、文体界等社团组织，国外境外非营利机构的救援组织以及由学生、医生、工程师、农民工、车友、驴客、网民等公民自发组织的志愿者组织。当“5·12”地震发生后，在没有上级动员、没有文件通知、甚至没有被许可的情况下，上述社会组织汇集成了空前的“社会参与”洪流。短短3个月，民间募集了近700亿人民币的善款和物资，近300万志愿者和援助者从四面八方汇集四川、甘肃、陕西等受灾省，迅速深入灾区城乡村镇，拯救生命、抢救财产、送水送粮送伤员、搭帐篷建板房、陪伴安慰灾民、协助军队和政府的救援安置、传递灾区信息……，在紧急救援、医疗救助、伤病陪护、心理救援、儿童关怀、物资发放、卫生防疫乃至抢收抢种等一切需要人力的地方，都可以看到志愿者、援建者、NGO等社会各界人士的身影，为应对这场空前的巨灾增添了一支强大的生力军。正是这种社会参与，给了灾区人民极大的鼓舞和安慰——灾难是空前的，帮助也是空前的，不仅有党和政府、有人民子弟兵，还有来自亿万普通公民的直接援助。正是这种社会参与，在全世界惊奇的目光中，展示出了一个与以往全然不同的中国——具有志愿热情和公民意识的中国。美国《时代》周刊在题为《被唤醒的中国》文章中称：“人们认识到中国人的同情心和慷慨精神，对中国人更有信心了”。也正是这种社会参与，使“5·12”的灾难救援成为“我国历史上救援速度最快、动员范围最广、投入力量最大的抗震救灾斗争”。^[1]

对于“5·12”震后的社会参与现象，政府及时予以了回应。2008年6月8日颁布的《汶川地震灾后恢复重建条例》（以下简称《条例》）是我国第一部为区域性的灾后重建而制定的法规。《条例》提出：“地震灾后恢复重建应当坚持以人为本、科学规划、统筹兼顾、分步实施、自力更生、国家支持、社会帮扶的方针”，并把“政府主导与社会参与相结合”作为灾后重建的原则之一，明确指出“国家鼓励公民、法人和其他组织积极参与地震灾后恢复重建工作”。这也是新中国成立后，政府第一次为公民、法人和其他社会组织参与社会公共事务赋权。《条例》对“社会参与”的领域和内容做出了具体的界定。如在资金方面，提出“县级以上人民政府应当通过政府投入、对口支援、社会募集、市场运作等方式筹集地震灾后恢复重建资金”。在设施建设方面，提出“国家鼓励公民、法人和其他组织依法投资地震灾区基础设施和公共服务设施的恢复重建”。在规划方面，要求“编制地震灾后恢复重建规划，应当吸收有关部门、专家参加，并充分听取地震灾区受灾群众的意见；重大事项应当组织有关方面专家进行专题论证”。在乡村重建方面，要求“尊重农民意愿，发挥村民自治组织的作用，以群众自建为主，政府补助、社会帮扶”。在灾后重建方面，重申“国家鼓励公民、法人和其他组织为地震灾后恢复重建捐赠款物”，“鼓励非地震灾区的企业、事业单位通过援建等多种形式支持地震灾区恢复重建”等。总之，《条例》反映出政府力图把在抗震救灾中