中国慈善立法要解决的最紧迫、最核心的问题到底是什么？关于这个问题已经有许多议论、设想和方案。改革开放三十多年来我国慈善事业发展的实践，以及英国等发达国家长期积累的经验证明，无论是慈善组织的成立还是慈善监管机构的工作，其中一个关键问题是公益性标准（public benefit test/requirement）的确立与执行。公益性是一切慈善事业的基本特性，是慈善的生命。公益性标准解决不好，慈善事业就不能健康发展。

公益性标准问题涉及到慈善事业的举办者（慈善组织）和监管者（政府监管机构）两个方面，它们必须按照一个统一标准运转，整个国家的慈善事业才能持续发展。这个统一标准就是慈善法，或曰慈善法体系。在英国，统一的公益性标准是由《2006年慈善法》（The Charities Act of 2006）及其授权机构慈善委员会确立的。^[1]本文将比较系统地介绍英国的制度与经验，并对中国慈善立法的相关问题进行探讨。

一 英国慈善法体系中公益性标准的确立及其现代化

在英国，慈善法体系中的公益性标准从最初的模糊概念到现今完整严密的定义，经历了400多年的演进过程，树立了三大里程碑。

（一）第一个里程碑：《1601年慈善用途法》

英国是世界上最早出现慈善事业（Charity），即民办社会公益性事业的国家。女王伊丽莎白一世统治期间（1558～1603年），英国掌握了海上霸权，民间财富显著增加，兴办民间公益性事业的个人和团体渐多，客观上产生了由国家立法进行管理的需要。1601年，世界上第一部关于慈善事业的法律《1601年慈善用途法》（The Statute of Charitable Uses 1601，也被法律界人士称《伊丽莎白一世法》The Statute of Elizabeth I）在英格兰诞生。^[2]它的序言部分（Preamble）比较详细地列举了当时社会上的几乎所有公益善举——救济老年人、弱者和穷人；照料病人、受重伤的士兵和水手；兴办义学和赞助大学里的学者；修理桥梁、码头、避难所、道路、教堂、海堤和大道；教育孤儿；兴办和支持劳动教养院；帮助穷苦的女仆成婚；支持、资助年轻的商人、手艺人和体弱年衰者；援助囚犯赎身；救济交不起税的贫困居民等。^[3]这篇不到一页的序言在英语慈善法律文献中具有非同寻常的开创意义，它自然而然地成为英国近现代整个慈善法体系（Charities Law）中关于公益性的法律解释的原始依据。可以说，它是公益性标准确立过程中的第一个里程碑。

（二）第二个里程碑：帕姆萨尔裁决

19世纪中叶以后，英国在发达国家中率先完成产业革命，整个社会向近代文明社会转型，慈善事业有了长足发展。当时，伦敦的一些大慈善机构的总收入甚至超过了若干欧洲国家政府的岁入。^[4]同时，政府也越来越意识到应该对民间慈善事业加强扶持、引导和监管。1853年议会通过法案，设立国家管理民间公益性组织和事业的机构——慈善委员会（the Charity Commission）。这是近代以来国家政权首次介入传统上被视为纯民间领域的慈善事业。在这样的背景下，出现了后来的对公益性定义具有广泛而深远影响的“帕姆萨尔上诉案”（Pemsel Case），也称“帕姆萨尔裁决”（Pemsel Judgment）。

1891年7月20日，在英国议会上院6名大法官参与审理了“特殊用途所得税专员诉帕姆萨尔”一案（Commissioners for Special Purpose Income Tax v.Pemsel）的上诉时，麦克纳顿勋爵（Lord McNaghten）^[5]作了长篇发言。其中最精彩的内容是论述如何从法律的意义（in legal sense）上正确理解“慈善”或者“慈善用途”这些好像大家都明白，但又找不到成文法律定义的词。麦克纳顿勋爵没有忘记英国民间公益性事业的历史传统，所以他也提到了《1601年慈善用途法》。同时，在总结以往经验的基础上他把所有民间公益性事业概括为4个大类（four heads）：扶贫济困、发展教育、促进宗教以及其他有助于社区的善事。^[6]“帕姆萨尔裁决”不仅对日后英国的慈善事业和慈善法体系产生了巨大而持续的影响，而且众多实行习惯法的英语国家在制定有关法律时也以此为据，因此它是英国公益性标准确立过程中的第二个里程碑。^[7]

（三）第三个里程碑：《2006年慈善法》的“定义革命”

第二次世界大战结束后，英国进入后工业化时期，成为资本主义福利国家，慈善事业取得了前所未有的发展。这就对立法工作提出了新的要求，也就是说必须从法律上明确慈善组织的公益性问题。《1954年慈善信托法》（Charitab