一 行政收费的界定

行政收费是政府筹集财政资金普遍采纳的方法之一，是进行行政管理、向公众提供公共服务时弥补所占用的社会资源的重要手段。就现阶段认识而言，我们认为，行政收费是指：行政机关在提供准公共产品或服务、国有资源类产品，或实施行政管理过程中，依据成本补偿原则、受益原则和效率原则，针对受益人或行政被管理者收取的与服务成本或管理成本相当的费用。其主要特征是：实施主体是行政机关或者依法行使行政职权的组织；收费行为发生在行政机关或者依法行使行政职权的组织实施行政管理过程之中；收费的对象是从行政机关或者依法行使特定行政职权的组织处接受特定服务的自然人、法人或者其他组织；行政收费是特定自然人、法人或者其他组织因享受特定的公共服务而支出的对价，具有有偿性；其目的是弥补特定的行政支出，具有补偿性。

与我国正处在社会转型期且政府职能定位、事业单位改革等尚在进行中等因素相关，行政收费的内涵外延也处在不断演变之中。当前，行政收费还只是一个学术用语，各类法律文件所使用的仍是“行政事业性收费”或者“行政性收费”与“事业性收费”。其内涵界限并不是十分清晰，就主体而言，原则上可包含所有的国家机关和事业单位；所涉及的事项既有公共管理活动，又有各种特定服务。为了研究的便利，本文从行政事业性收费的状况入手，分析行政收费的有关问题。^[1]

二 我国行政收费制度的现状

我国尚没有像域外有关国家和地区那样制定专门性的《行政收费法》，^[2]关于行政收费的各项规定散见于法律、法规乃至于各类规范性文件之中，本部分着重以规范分析的手段对我国行政收费的依据等进行分析。^[3]

（一）行政收费的法制状况

目前，行政收费的依据相当广泛，包括法律、法规、规章及各类规范性文件。为了分析便利，本文采用法律、行政法规、部门规章、地方法规四类来归纳行政收费的依据，将规章以下的规范性文件也纳入上述后三类文件中加以研究。1980年至2007年8月，涉及收费的规范在同类规范中所占的比例较小，从7.1%到19.4%，特别是国家级涉费规范所占的比例最多也只有11.6%（见表1）。

表1 行政收费规范与其他法律规范的对照

此期间，涉费法律为65件，占法律类中所有立法的7.1%，数量是最少的。而地方法规中涉费规范不论从数量还是比例上，都是最多的（见图1）。

图1 收费规范在同类规范中的比例对照表

总的来说，行政收费的法律规范主要还是以位阶较低的规章乃至其他规范性文件为主的。而且，部门规章和地方法规类的文件中，规章以下的规范性文件占据了绝对的数量，但是，由于很多文件很难严格在规章以下、规范性文件与法规规章之间划清界限，因此，本文未对具体数量做进一步的统计分析。

（二）行政收费的类别

行政收费的类别研究同样是一项十分复杂和困难的工作，无论采取哪一种分类标准，都存在不周延、不全面的问题。根据当前通行的理解，一般可以对行政收费进行如下分类：

1.以收费事项为标准

此系目前采用最为广泛、最重要的标准和分类法。从理论上讲，这种分类不尽科学和清晰，存在重复和列举不尽的可能，但在实践操作中，却有利于管理机关对收费进行审批和监管。按此标准，行政收费主要包括：证照类收费，审批类收费，资源类收费，补偿、惩罚和治理类收费，鉴定类收费，管理类收费，涉外类收费。

2.以收费对象为标准

如涉企收费、涉农收费、涉外收费、外来人员收费、进城务工人员收费等，其中最重要的是涉企收费。按照是否向企业收取，将收费项目分为涉企收费和非涉企收费，这是当前收费主管部门在制定和颁布收费目录时普遍采用的一种收费方式。如财政部、国家发展与改革委员会2003年公布的《全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》，共涉及60个部门的331项收费，其中对涉及企业的246项收费就进行了特别注明。^[4]

3.以收费的独立性作为标准

按此标准，行政收费可分为独立性收费和非独立性收费（或称之为附带性或者附属性收费）。我国目前的行政事业性收费中，大部分是附属于某种行政行为的非对立性收费，但也有部分费用收缴系一独立、具体的行政行为，不具有依附性，如排污费。

4.以收费目的为标准

按此标准，可分为财政性收费和管理性收费。前者系为满足财政