法律是使人类行为服从规则治理的圭臬，^[1]法律编制了现代国家治理与社会发展的经纬。改革开放以来，中国社会发生了经济模式与国家治理方略的双重转换。由计划经济到市场经济、由依据政策治国到依据法律治国，这一过程是缓慢而艰难的，而它又是那样的清晰与深刻。作为国家治理与政府监管的重要组成部分，银行监管坚持了依法监管的基本要求。从1986年国家颁布第一个专门监管银行的行政法规起，中国银行业依法监管经历了前后二十年的发展历程。^[2]其间有过成功的激昂与张扬，也有过难以驱除的迷茫与困惑，银行业依法监管的成就、经验抑或教训，堪为回顾、总结和反思。

银行业依法监管是一个重大而复杂的课题，它既是监管的本质要求，又是动态的发展过程。在依法监管进程中，银行监管实现了从缺乏规则到具备规则，从具备规则到具备合法规则，再到架构基本符合现代有效银行监管的规则体系的历史演变；实现了规则制定权、现场检查权、行政许可权、行政处罚权等核心监管公权的法律控制；实现了对银行业金融机构、银行业从业人员和社会大众的自主经营、合法竞争和相关权益的制度保障；开展了旨在统一规则、提升质量和规范监管者法律行为的制度建树。诸此依法监管进程中的制度成就，无疑为银行业依法监管的进一步发展奠定了良好基础。

毋庸讳言，中国银行监管的规则理念、立法技术、法律协调和监管行为规范诸方面，尚存在缺陷；中国银行监管的法制建设，还不能完全满足现代银行有效监管的发展要求；而且，随着国家治理模式的变迁、政府环境的变化和依法治国、建设法治国家方略的推进，中国银行业依法监管事业将面临新的机遇和挑战。但我们完全可以预言，基于业已形成的国家治理背景，银行监管将更加服从现代法的价值取向和法治精神；将更加完善现代银行监管法律规则体系；将更加注重监管法律规则的真实执行与能动运作。新世纪新形势下，中国银行监管现代化与法治化，是银行业依法监管确定不移的价值目标。

一 银行业依法监管发展的宏观环境

现代监管制度产生于美国，是适应美国政府反垄断职能而建立起来的，以1887年建立州际商务委员会（ICC）为标志，美国产生了现代意义的政府监管制度。^[3]在中国现代社会，随着市场经济的发展，政府整体职能进行了深刻转换，中国建立了专门的监管机构，对相当重要的金融、电力、安全等领域或行业予以特殊监管。2003年3月成立中国银监会，行使从央行分离出来的对全国银行业金融机构及其全部业务活动的监管职能，从而形成了中国银行监管的新型体制。

（一）从整个政府治理角度看银行监管机构的法律定位

政府监管不但是政府治理领域的重要范畴，而且是现代公法规制的主要对象。它既催生于整个政府体制与治理模式的根本性作用，又反映出分明的公法属性，是现代公法与政府治理理论共同关注的重大课题。^[4]一方面，政府监管的产生与发展，监管体制的形成与定型，均受制甚至决定于整个政府体制与治理模式；另一方面，产生于整个政府体制与治理模式的政府监管，必须得到公法的确认和规范，必须依赖公法予以制度化与常态化构建。因此，考察政府监管和监管体制，就必须首先立足于整个政府体制与治理模式背景，继而着力于公法分析和公法评判；就必须从政府治理角度进行政府监管的法律定位。现代政府治理理论认为，政府监管体制涵盖了监管机构设置、监管职能配置和监管运行机制等核心范畴。而对照公法理论即可发现，公法重点关注的是监管机构的法律性质、监管机构的权责体系和监管权能的有效规制。具体分析中国银行监管及其体制，可以认为，基于整个政府治理体制，银行监管机构得以组建和设立，而公法予以确认和规范的过程，也即对银行监管机构的法律定位过程；基于整个政府治理体制，银行监管职能得以确定和划分，而公法确认和规范的方法，也即对其做出严格的职责职权的确定和划分，以形成明确完整的法律意义上的权责体系；基于政府治理模式要求，银行监管确立了相关运行机制，而公法对其分析和评价，则主要着眼于监管权能运行的程序控制。当然，认为监管机构设立、职能划分与运行机制诸方面属于政府治理范畴；监管机构定性、监管权责归集和监管权能控制属于公法范畴，这也是相对