随着2006年新破产法的出台和金融机构破产条例的草拟，特别是由银监会、国际金融公司、亚开行举办的银行金融机构市场退出研讨会上中国银监会监管二部的官员张志对海南发展银行案例的介绍，海南发展银行案跟金融机构破产成为一对关系紧密的词组，频繁出现在学者和媒体的叙述与报道中。现在的主流观点是，造成海南发展银行现在清算如此困难的原因就是金融机构破产立法的缺失，而海发行又成了一个最佳的应加紧金融机构破产立法的注解。

我们支持以上观点，认为金融机构破产立法刻不容缓。但同时，就海发行关闭案而言，我们认为，首先，该案不应逐渐意识形态化，变成一种口号或者概念，我们应对海发行案的基本事实和当时的法律环境以及监管机构所采取的措施有一个客观的认识；其次，在进行金融机构破产立法的同时，最关键的是应当首先明确指导银行退出的理念，模式和制度倒是其次，不然制度出台之后也可能沦为空谈。

一 关闭历程

1998年6月21日，中国人民银行发表公告，关闭刚刚诞生2年10个月的海南发展银行。这是新中国金融史上第一次由于支付危机而关闭的一家有省政府背景的商业银行，也是至今唯一一家被行政关闭的银行机构。

1988年，国务院决定海南建省办特区；1992年，邓小平同志南方讲话，海南经济取得前所未有的发展；但从1992年开始海南房地产就开始火爆，出现泡沫；1993年5月以后，国家加大金融宏观调控力度，房地产热逐步降温，以房地产为龙头的泡沫经济急转直下，海南的众多信托投资公司由于大量资金压在房地产上而出现了经营困难。在这个背景下，海南省政府决定成立海南发展银行，将5家已存在严重问题的信托投资公司合并为海南发展银行。1995年8月海南发展银行成立，它是海南省唯一一家具有独立法人地位的股份制商业银行，总行设在海南省海口市，并在广州市和深圳市设有分行。它由原海南省5家信托投资公司及新募股东组成，成立时的总股本为16.77亿元，海南省政府以出资3.2亿元成为其最大股东。1997年12月海南发展银行又接受和托管33家城市信用社，关闭前有员工2555人，账面资产总额达154.7亿元，负债总额181.99亿元。

组建海发行前，五家信托公司中的四家就已实际资不抵债，据统计，组建海发行时这5家机构的坏账损失总额已达26亿元。可以说，海南发展银行从成立之日起就背负着沉重的包袱，举步维艰。1996～1997年海发行财务状况连续不佳，虚盈实亏现象严重，流动性严重不足，不良资产占比扩大，开始出现支付困难。1997年7月中旬，人民银行同业拆借体制改革，清理融资中心，切断了海发行运转的主要资金来源。雪上加霜的是，1997年12月按照省政府意图海发行接收和托管33家已出现支付危机的城市信用社，海发行成立以来积累的金融风险一触即发。公众逐渐意识到问题的严重性，开始出现挤兑行为。随后几个月的挤兑行为耗尽了海南发展银行的准备金，而其贷款又无法收回。

为控制局面，防止风险蔓延，中国人民银行于1998年6月21日宣布关闭海发行，同时宣布从关闭之日起至正式解散之日前，由中国工商银行托管海发行的全部资产负债，其中包括接收并行使原海发行的行政领导权、业务管理权及财务收支审批权；由人总行、人行海南分行、工商银行、海南省财税厅、审计局、工商局、国税局、地税局组成清算组；成立海南省政府牵头的关闭海发行海南省工作协调小组和广东省政府牵头的关闭海发行广州分行工作协调领导小组；制定《海发行资产负债清理核查与损失评定标准》及清算、托管工作各项管理办法；商请最高人民法院发出《关于对涉及海发行的经济纠纷案件中止审理和中止执行的通知》；人民银行发放50亿元专项再贷款。

经过近九年的努力，现在已基本完成了对私储蓄存款和外债的全额兑付和境内对公债务的确认工作，完成了海发行的资产负债和所有者权益清理核查和审计评估工作，完成了网点的合并、压缩，安置了大多数员工。其间，2002年1月的法国安吉投资银行、2003年5月的中国平安保险、2003年8月的美国新桥投资、2004年2月的香港恒生银行先后对海发行进行了四次重组尝试，但都以失败告终。

二 问题分析

在中国，由于银行金融机构在经济活动中的特殊地位，它是资金借贷和资金转移的中枢，在推动经济发展、维护社会资金清算和支付，甚至在维护社会稳定方