一 引言

回顾二十多年的改革过程，中国的市场化改革的确取得了令世人瞩目的成绩。但是，从深层次上看，中国的市场经济仍缺乏自由、公正与民主的神韵。如果我们真正具有了市场经济的神韵，那么，国有企业改革不会在承包制、股份制与公司制等改革过程中节节后退。如果我们的国有企业改革成功了，那么，国有资产不应是不断流失，而应是不断的保值增殖。如果我们真正理解了产权制度的真谛，那么，国有企业改革就不会只在表面掠过现代企业制度的影子后而涛声依旧。上述现象说明，我们还缺乏对市场经济精神的深刻理解，缺乏对国有企业改革中出现的政府管制问题的深刻认识，缺乏对产权制度的文化底蕴在经济领域表现形式的真正认同。

当我们评判国有企业改革的功过时，除了要从国有企业自身寻找问题之外，更重要的是，应看到政府的政策及其导向对国有企业改革绩效的影响。计划经济时期，国有企业从属于政府；向市场经济过渡时期，国有企业改革的方案是由政府拟定的。西方发达国家的发展历史表明，为市场经济开辟道路的不是市场，而是政府的有限理性。只有政府才能决定是否允许市场经济存在及其市场经济的生存空间，政府决定市场、国有企业与政府三者之间的关系。这样一来，根植于市场经济中的产权制度能否改造国有企业，则是一个与政府理性、政府能力、政府管制密切相关的问题。政府的确是众多国有企业的出资人，是国有企业产权的终极所有者，但这个出资人是不确定的。原因在于，这些资本来源于财政，而财政又是民众与组织所纳之税，从这个意义上讲，政府不过是笼统的、抽象的出资人而已。就终极所有者而言，时而是国有资产管理局作为国有资产所有者的总代表，时而是财政部门、经贸委、国家计委、组织部与企业工委、劳动部“五龙治水”的国有资产管理体制。由此可见，这个终极所有者也是不确定的。因此，无论我们反思国有企业的承包制改革过程，还是审视国有企业的产权制度改革历程，都要分析政府管制在这些过程中所起的作用以及政府影响国企改革绩效的机理。也许，这样恰恰能找到改革国有企业的正确路径。

二 对国有企业改革过程的批判性反思

（一）中国国有企业第一次历史性改革走进了忽视产权的承包制误区

国有企业承包制在1986年以前仅仅在个别地区和个别企业试行。当1986年12月国务院做出《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》以后，承包制便在全国全面推开，其基本内容是“包死基数，确保上交，超收多留，歉收自补”。如果视承包制为一种制度安排的话，那么，此制度的制度绩效又是怎样的呢？

1.承包制使国企陷入了名义上维护国有资产和实际上国有资产流失的悖论中

政府对国有企业实施承包制改革的初衷是为了保全国有资产，这个愿望是好的。但是当经历了两轮承包（每轮大约三年）之后，人们发现，承包制强化的是企业和政府之间纵向（Vertical）一对一的讨价还价（bargaining）关系或谈判关系，而不是企业与企业之间横向的（horizontal）多个市场主体之间的平等竞争（competition）关系。实践证明，国有资产正是在政府与国企的讨价还价中流失的。这是因为，国家在赋予政府拥有确定承包基数权力的同时，却没有强调政府对国有资产流失所负的责任；国家在赋予国企经营权的同时，也未硬化国企及国企经营者对国有资产流失所负的责任，由此出现了政府部门和国有企业对国有资产双不负责的结果。在这里，政府以权威性的行政权来确定承包基数，这是行政权排斥国企产权的表现，是政府管制对承包制的强制性干预。

2.承包制削弱了国有企业进行技术创新的利益动力

必须承认，最初的国企改革是政府主导型改革。因此，政府必然站在政府的角度来审视国企改革目标的设计问题。以后的国企改革结果证明了这一点。随着改革的深入，人们逐渐认识到政府对国企实施承包制改革的目的不是增强企业自我创新能力和自我积累能力，而是以企业资产所有权与利润分配权归国家、经营权归企业的方式首先确保国家财政收入。这是政府以防止国有资产流失为名，对国企产权进行的非对称性分解。从短期来看，国家似乎得到了稳定的财政收入，但从长期来看，国家总是吃亏的。因为企业逐渐意识到自身进行技术创新越多，由技术创新带来的利润流向国家的越多。于