中共十六大报告指出：现在达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康。可以说，要实现中国的工业化和现代化，全面建成惠及十几亿人口的、更高水平的小康社会，关键在农村。虽然农民收入在2002年继续保持恢复性的增长，但城乡收入差距进一步扩大，城乡在社会福利方面的差距则更大，对农村形势不能过于乐观。

一 三大制约因素

经济全球化，在一定程度上讲，意味着资源在全球的重新配置。但在这一进程中，中国农业和农村发展的三大主要资源（劳动力、土地和资本）的利用都受到制约，尚不能实现优化配置，从而直接阻碍农业和农村经济与社会的进一步发展。如果把资源利用的制约因素分析清楚，也就找到了解决问题的途径。

（一）劳动力供给总量过剩，农村劳动力的结构性失业问题日益突出

1.近乎无限供给的、价格极低的农村剩余劳动力（非熟练工人）难以转移

中国现有农村劳动力近4.8亿人，其中，乡镇企业吸纳1.28亿人，离开本乡外出打工的人员约有8000多万人，按照不同的计算口径和计算方法，中国农村仍有1.1亿人到近2亿人处于隐蔽性失业或不充分就业状况的剩余劳动力。2001年乡镇企业新增就业约101万人，与农业部原定的“十五”期间每年吸纳200万～250万人剩余劳动力的指标亦有较大差距。《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划纲要》提出，5年间要从农村转移出4000万人剩余劳动力，实现这一目标显然难度很大。

在城乡劳动力的总供给大于总需求的既定条件下，中国现在进行的结构调整导致的主要不是周期性或摩擦性失业，而是结构性失业，即现有城乡劳动力的数量和质量不适应产业结构升级和新兴产业发展对劳动力的需求。相对于庞大的、仅能从事简单劳动的农村剩余劳动力后备军来说，大中城市为从事简单劳动的农村劳动力提供的就业机会仍是极为有限的。低工资使大部分农民工无法支付在大城市的定居成本。在户籍制度放开后，用按需引进代替数量控制，用有条件准入代替计划指标，在各种约束条件下，农村劳动力及其家庭进入大中城市就业和定居的机会仍然有限，不会因为户籍制度的改革出现根本性的变化。农民进城打工，绝大多数是流动性的，实现不了人口迁移和定居，他们的生活方式和消费方式与城市、居民仍有较大差距，还不是真正的城市化。

2.农村教育出现危机，农村劳动力的素质难以提高^[1]

农村劳动力转移不出去，农业劳动力的生产率就无法提高，收入也就无法增加。但是，要想使农村的数以千万计的剩余劳动力获取农业以外的就业机会，关键是通过教育培训提高劳动力的文化素质，提升人力资本的质量。但是，农村现在的中小学教育正面临危机。农村中小学教师的工资和“普九”达标等问题使县乡财政不堪重负，而另一个严重的问题则是农民子女受教育的成本越来越高。

（1）9年义务制教育并不“义务”。现在农民反映最强烈的负担就是教育负担，农村教育开支比20世纪50年代在农户家庭开支中的比重大大增加了。根据中部地区某省的基础调查，农户供养一个小学生一年需1000元、初中生约1400元，高中3年下来要交学校1万多元。而且这些费用又是现金消费，并具有强制性、集中性、一次性的特点。在农民收入增长缓慢的情况下，随着农民家庭支付孩子上学的费用越来越高，一些家庭因负担不起教育费用而造成其子女辍学的情况不在少数。

（2）高校收费和就业政策对农村义务教育的影响。高校收费对农村义务教育影响很大，一般农村家庭很难承受大学高昂的学费，更何况还要有相当数量的生活和学习费用。加上就业实行双向选择，自主择业，一些学生毕业了也找不到合适的工作，从而造成农民对上学的预期大大降低。

3.医疗保健方面城乡差距拉大

据卫生部基层卫生和妇幼保健司的有关资料，城乡居民在保健服务利用和健康水平方面存在明显差距。占总人口30%的城市人口享有80%的卫生资源配置，而占总人口70%的农村人口只享有20%的卫生资源配置，87%的农民是完全靠自费医疗的。仅就2000年5岁前儿童死亡前治疗情况为例，农村56.6%的孩子是死在家里，而城市91.3%的孩子是死在医院里。据1998年的调查，农村36%的患病农民应就诊而未去就诊，65%的患病农民应住院而未去住院，上述两个比例均比1993年有所增加。在税费改革试点地区，农村公共卫生医疗服务和预防