一 政府的职责和社保体系构建的两大步骤

一个有关政府职责的基本命题是，在中国解决转轨过程和建设全面小康社会过程中的基本社会保障体系构建问题，如果想主要依靠来自民间的力量，是不可能的。我们要寻求在经济社会相对平稳转轨变型的过程中形成一套完善的社保体系，主导力量必须是自上而下的，即政府牵头来做，政府应当和能够提供市场不能有效提供的东西，包括基本社保体系这种公共产品。市场总体而言是解决“锦上添花”的问题，它不可能很好解决“雪中送炭”的问题。“雪中送炭”的事情必须由政府牵头负责。

但是政府能做到什么程度？“福利国家”模式虽是一种理想的远景，但对现代化过程初、中期的中国，是一种可望不可即的奢侈品。我认为在中国经济转轨和现代化进程中，基本社保体系建设的现实选择，大体可分两个部分：第一步先解决城镇社会保障体系大体成型的问题，包括使基本社保覆盖进入城镇打工的农村剩余劳动力。第二步延伸到农村区域的务农人口。这是中国最基本的选择框架。当然，在解决前者的过程中，就应当在发达地区并鼓励在其他地区，积极试点务农人口的养老等基本社保制度（广东、浙江等地已有这样的探索），并在广大农村区域努力推行新型合作医疗。

政府职责必须到位，由此从理财收支的角度看，我们现在与市场经济相配套的是公共财政框架，它要解决的是过去政府越位的地方要退回去，缺位的地方要补上来。退回去的包括一般竞争性领域，即过去政府包揽过多的部分；缺位、不到位的地方包括基本社保的完整体系。过去在传统体制下，社会保障的基本体制安排是把它推到最基层，在城镇推到企事业单位，在农村就是“五保”，到公社、大队和生产队，自行解决。资金运作模式为现收现付。每一个基层单位在自己的收支框架里解决社会保障职能中出现的问题。在市场经济中和人口老龄化趋势中，无法按这种旧方式运转，经过反复探索，认为其基本模式至少是部分积累制。公共财政需要解决基本社保中的“现收现付”和“部分积累制”资金怎样收支和运转？这几年按照建立公共财政框架的要求，用于社保支出的比重是提高最快的，有的年度增幅达到近200%，体现了财政在这方面职能意识的增强。但实际做起来，矛盾仍然很多，存在一些难题。

二 基本社保资金的“统筹”级次必须提高，也应考虑两大步骤

从实际运转情况看，一个突出问题是社保基金统筹的层次太低，大部分地方只是统筹到市县级，只有少数几个地方统筹到省一级。就今后发展方向而言，应逐步把统筹的级次提高，最理想的是提高到全社会的层次上，这样一来，资金“互济”范围覆盖的是全国。一个劳动力，在全国统一市场上无论走到哪里，换多少个职业，只要一个社会保障号码，所有社保资金积累情况都跟着走，最后到退休时，所有信息都可以从社会保障号码上调出来。这样，一生的积累与应享受的待遇处理在一个规范的框架里，不对劳动力流动构成任何壁垒和障碍。而在生产要素中，劳动力是最根本的要素，人力资本在现代经济中的地位显著上升，它的流动对统一市场的建设是非常重要的配套条件。如果劳动力要素流动的障碍消除了，对统一市场中其他要素流动和市场建设，客观上也会有很大的促进，因为劳动力问题的其他相关因素，如技术和资金等问题，在整个统一市场构造中是相互联系的。

如果统筹层次提高到全社会，还可以同时解决已提出的如何使社保资金使用效率大大提高的问题。目前，在市县级层次上很多地方发生支付危机，而同时还有大量地方存在着养老结余越滚越多，却无法调节出去的问题。前些年中央政府到处“救火”，但算总账每年养老基金结余量全国是在上升的，问题的关键是低层级上的“统筹”一块一块地把钱框死了，不可能做调剂使用。比如深圳蛇口的劳动力平均年龄很低，社保提取的资金，特别是养老基金越攒越多，但又不可能调到辽宁老工业基地去解燃眉之急，中央还得专门从很紧的财力中挤出钱解决辽宁的危机。如果统筹层次提高了，这个问题在很大程度上会自然而然地得到缓解。与此联系的还有个人空账问题，在老工业基地平均就业年龄很大，空账显得很大；但在新兴工业城市，空账可能就很小，关键是可以在多大范围内调动可用资金来调剂使用。社会保障