中共十六届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出，建设社会主义新农村是我国现代化建设进程中的重大历史任务，我国全面建设小康社会的关键是农村社会经济的发展，而以工补农，是促进社会主义新农村建设的重大举措。

一 为什么要实现以工补农

以工补农是保证社会扩大再生产顺利进行的客观要求。马克思在《资本论》中论述社会简单再生产和扩大再生产的条件时指出，维持简单再生产必须使生产消费资料的第二部类与第一部类保持平衡，无论是在简单再生产条件下，还是在扩大再生产条件下，两大部类生产的产品必须通过商品交换，它们的价值能够在市场上得到实现。我国的实际情况是，工业等非农产业的产出大于农业的产出。在我国国内生产总值构成中，以农业为主体的第一产业只占15%，绝对值约2.7万亿元，但是从事农业生产的劳动力为3.7亿人，人均产出国内生产总值为5400元；从事非农产业生产活动的劳动力约3.3亿人，创造的国内生产总值为15.5万亿元，人均产出为36000元，后者是前者的6.3倍。无论从总量考察还是从人均水平考察，农民收入增长困难，农民有效需求不足，从而导致非农产业的供给大于社会有效需求，特别是工业生产能力普遍过剩，难以保证国民经济的协调发展。从理论上讲，解决的途径可以有两条：一是继续扩大工业领域的出口，但要受到国际市场和国际经济关系的制约，并不完全取决于我们的愿望；二是大幅度提高国内农产品的价格，但我国农产品不能完全依照国际农产品的价格体系，也不可能依靠高额关税政策对国内农产品实现保护。在上述两条途径受到限制的情况下，为了使农民也能分享经济增长的成果，实现社会产品分配的公平，我们必须选择以工补农的政策。

二 以工补农的主要方式

有狭义和广义之分，狭义的主要是提高农产品收购价格，降低农业生产资料价格，广义的以工补农应该包括农业劳动力的转移、税收政策的调整、农业基础设施建设等各个方面。具体地说，以工补农有以下几种方式。

第一，促进农业剩余劳动力向城镇的稳定转移。我国2004年农村外出务工劳动力为11823万人，农村外出劳动力占全国农村劳动力的比例为23.8%。2004年农民工年均外出务工时间8.3个月，外出务工时间在6个月以上的农民工占81.3%。2004年有9612.1万农民工，虽然被统计为城镇常住人口，但并不是真正意义上的城镇户口居民，不能享有与城镇户口居民同等的社会保障、医疗、教育服务，可以称为待城市化人口。这些庞大数量的待城市化人口的存在，意味着我国按照城镇常住人口计算的城市化率虚高。除大城市外，目前许多地区已逐步放宽了农业户口向城镇迁移的限制，但并没有出现城镇人口迅速增长的情况。这主要是由于缺乏产业集聚和就业机会，农民在城市找不到稳定工作，没有相对稳定的赖以谋生的职业，同时，现行的失业救济、医疗保险、养老等社会保障体系还没有把进城定居的农民纳入保障范围。在这种情况下，必然导致农民只能暂时离土离乡，很难实现真正的向城市转移。因此，对进城务工的农民来说，应当针对他们建立失业、养老和医疗保险基金，纳入城镇社会保障范围，对跨地区流动的农民，用工企业应当为务工农民建立失业养老和失业保险，并能够跨地区兑现个人账户，以解决离开土地的农民的失业养老和医疗的后顾之忧。只有这样，才能促进农业劳动力向非农产业和城镇的稳定转移。

第二，全面免除农业税。要使我国的财政税收完全来自于非农产业，而财政用于农业的支出不断增加。

第三，加强对大江大河的治理，加强大型农业基础设施建设，为农业发展和粮食、棉花、油料作物的稳产和高产提供更好的生产条件。

第四，调整和完善农村土地征用政策。征用农村土地进行基础建设和商业性开发时，要防止出现无土地、无职业、无社会保障的“三无”农民。需要对现行土地征用补偿机制进行调整，把一次性补偿改为长期补偿。因基础建设征用土地，农民可以以土地入股，从基础建设项目未来收益中分红。工商业开发用地可以每年向农民支付租金，这样做既可以使农民获得长期稳定的收入，又可以使后来的各届政府也能从土地中获得收益。

第五，对从事农业生产资料生产的企业实行有差别的税收政策。

第六，加强农业科学技术的引进和开发，大