外交观察（2013年春季号 总第2辑）

导读：大气中二氧化碳等温室气体的增加可能引起的全球气候变暖问题，是当今世界影响最为深远的全球性环境问题之一。中国作为世界上最大的发展中国家和主要温室气体排放国之一，在全球对抗气候变化的集体行动中举足轻重。中国曾因支持《京都议定书》而赢得国际社会的赞誉。然而，近年来国内工业化和城市化进程带来的碳排放增长迅速，加之全球变暖趋势加剧，中国在气候变化问题上正遭受越来越大的国际舆论与外交压力。气候变化这一本属环境与生态学范畴的课题，正构成中国外交必须面对的非传统挑战。

一 《京都议定书》——中国气候外交的胜利

在全球化浪潮席卷下，国际社会正面对越来越多的全球性公共问题，需要主权国家合作和国际条约进行规范。早在20世纪50年代，西方科学家就发出警告：人类工业活动向大气排放大量温室气体将造成非常严重的后果。

但直到20世纪80年代，随着美国等地发生的气候异常现象增多，以及国际社会环境保护意识的普遍增强，各国政府和国际组织开始意识到有必要开启建立减缓气候变化国际机制的谈判。1992年5月，政府间谈判委员会在纽约联合国总部通过《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change，以下简称“公约”），并于1994年3月正式生效，这成为日后应对气候变化问题的国际谈判的起点和基本框架。然而，由于公约本身缺乏具体强制性法律义务，参与谈判的世界各国经过几年讨价还价，于1997年12月在日本京都通过了《京都议定书》，第一次将工业化国家的温室气体减排目标以国际法律文件形式规定下来。

国际气候政治的一个重要特点在于各立场相近的主权国家往往抱团组成联盟，以增强谈判实力。在早期气候谈判中，作为最大发展中国家的中国和“77国集团”联合组成“77国集团+中国”谈判方联盟，坚决反对发展中国家承担量化减排义务。中国在国际气候变化谈判中一直坚持与广大发展中国家站在一起，主张发达国家和发展中国家在这一问题上承担“共同但有区别的责任”，即基于公平原则，发达国家应率先实现减排而发展中国家为了摆脱贫困和实现发展，不应承担强制性减排义务。1991年，北京举办了发展中国家环境与发展部长级会议，会后通过《北京宣言》，为今后发展中国家参与气候谈判的立场定下基调。这次会议有助于统一发展中国家在这一问题上的看法，增强集体谈判实力，成功地维护了在谈判中总体处于弱势地位的各个发展中国家的利益。

在以中国、印度为代表的广大发展中国家坚持下，公约强调了在应付气候变化的国际合作中的“国家主权”原则，同意各国根据《联合国宪章》和国际法原则，拥有按自己的环境和发展政策开发自有资源的主权权利，也有责任确保在其管辖或控制范围内的活动不对其他国家的环境或本国管辖范围以外地区的环境造成损害。此外，公约对工业化国家和发展中国家加以区分，使这两类国家在应对气候变化问题上承担“共同但有区别的责任”。公约“注意到历史上和目前全球温室气体排放的最大部分源自发达国家；发展中国家的人均排放仍相对较低；发展中国家在全球排放中所占的份额将会增加，以满足其社会和发展需要”。这与“77国集团+中国”联盟的一贯坚持分不开。

中国在谈判中既坚持了基本原则与立场，也体现了必要的灵活性。早期中国的谈判者更关注气候谈判所象征的南北矛盾等政治含义，并认为西方国家提出的降低减排成本的碳交易等灵活机制是企图推卸责任的阴谋而加以反对。但随着国际交流的增多和谈判者对这些议题的进一步了解，中国逐步意识到减排本身和灵活机制对广大发展中国家而言，不仅意味着挑战，可能更蕴含着巨大的发展机遇。在以后的谈判中，中国更为具体地关注新的国际制度可能带来的经济收益，如灵活机制能给中国带来的资金、技术收益等，而不是一味地反对西方的各种提议。在京都会议上，中国在坚决反对有些发达国家要求发展中国家承担减排义务的同时，也原则上接受了西方希望通过三大“灵活机制”（即排放交易、联合履约和清洁发展机制）来降低减排成本的提议。后来的实践证明，这一立场完全符合中国的国家利益，中国通过清洁发展机制获得了大量西方的资金与技术。

《京都议定书》是以中国为首的发展中