一、1997年就业形势回顾

1.1997年就业总量稳定增长，失业率控制在目标范围以内

从1997年执行的情况来看，在劳动就业方面取得的成绩是比较满意的。1997年年初劳动部已经明确强调：要稳定就业形势。1997年，各地区普遍重视就业工作，绝大多数省、直辖市、自治区都将再就业工程纳入行政首长“一号工程”，并出台了许多操作性强的优惠或倾斜政策，从而使得失业人员的增幅有所缓解。初步预计，城镇登记失业率1997年年底控制在3.2%以内，年底城镇登记失业人数为600万人。城镇登记失业率比1996年上升0.2个百分点，登记失业者同期增加了47万人。

另据国家统计局的资料，1997年6月全国城镇调查失业率为4.0%，与1996年底城镇调查失业率3.95%相比略有上升。按照历史经验，调查失业率一般年底比年中要高。据有关专家估计，1997年年底调查失业率为4.2%，预计城镇调查失业者为900万人，其中普通失业者250万人，下岗职工中无工作者650万人。在城镇常住人口中，外来人口（包括农民工）的失业率很低。

2.城镇职工队伍结构变化出现新特征，劳动合同制进一步普遍推广

由于企业不景气，劳动力需求相对减少。1997年，全国城镇职工总人数呈现下降趋势。其中，城镇集体企业职工减少最多，国有企业职工次之，而其他各种经济类型单位职工有所增加。城镇集体企业职工人数大量减少，这是近年来少见的。

为了保持就业局势稳定，1997年在全国近300个城市实施了再就业工程，运用政策扶持和各种就业服务手段，充分发挥政府、企业、劳动者三方面的积极性，实行企业安置、个人自谋职业和社会帮助相结合，为失业半年以上的职工和基本生活长期得不到保障的企业下岗职工提供重点服务和帮助。

据测算，1997年大约有450万人次领取了失业救济金，480万失业和下岗职工参加了职业指导，630万人参加了转岗、转业培训，450万人实现了再就业，150万人参与了生产自救活动。

随着经济体制改革的逐步深化，劳动力配置方式日益市场化。在三资企业和私营经济中的劳动用工已基本上实现全部由市场调节。国有企业及城镇集体企业通过建立现代企业制度，扩大了企业用工自主权，初步形成了企业和劳动者之间相互选择的市场机制。到1997年末，全国受劳动合同制度覆盖的企业职工人数达10830万人，约占全部城镇企业职工总数的97.9%。

3.就业立法工作进展顺利，劳动执法力度加大

1997年，就业立法工作不断推进，劳动部颁布了《劳动就业服务企业产权界定规定》；加快了《促进就业法》、《失业保险条例》、《劳动合同法》和《残疾人就业条例》的起草和修改工作，它们有望在1998年内出台。这表明，我国的就业工作将全面纳入法制化运行的轨道。

为了保证《劳动法》的顺利贯彻实施，劳动监察工作发展较快，劳动争议调解和仲裁制度也日趋完善。1997年全国各级劳动争议仲裁委员会共受理劳动争议案件数约达到54000起，比上年增加13%，结案率为80%左右。为确保保障劳动者合法权益的各项法律法规得到真正的贯彻落实，政府加强了对用人单位遵守劳动法律法规的执法监察，开展了多种形式的劳动监察执法活动。1997年全国劳动行政部门检查各类用人单位数目将接近80万户，起到了维护劳动力市场正常秩序的作用。

二、问题的历史由来及其认识

党的十一届三中全会以来，中国的劳动就业取得了显著的发展。1978～1996年的18年间，农村就业机会由30638万人扩大到45042万人，增加了14404万人；城镇就业机会由9514万人扩大到17346万人，增加了7832万人。

与此同时，劳动者的就业结构也发生了很大的变化。劳动就业的三次产业就业顺序由以前的“一、二、三”变为现在的“一、三、二”。1978～1996年，第一产业就业份额由70.5%下降为50.5%；第二产业就业份额由17.3%上升到23.5%；第三产业就业份额由12.2%上升到26.0%。

这其间，中国经历了三个失业周期：

1.第一次失业高峰

1978年前后，上山下乡知识青年大批返城，使城镇就业压力骤然增加。1978年、1979年的城镇登记失业率分别高达5.3%和5.4%。这是改革开放初期遭受的第一次失业高峰。这个问题如果不尽快解决，必然影响到社会稳定；当时，尚若按照老办法都压给国有企业，势必严重加剧国有企业人浮于事的程度。

中共中央和国务院针对当时十分严峻的就业形势，在总结历史经验的基础上，先后于1980年和1981年发出了《进一步做好城镇劳动就业工作