改革开放以来，产业区和企业集群（以下简称“集群”）在中国东南沿海地区及部分内地省市迅速涌现和崛起。中国宏观经济政策不断演进，对于集群产生、发展与变迁都产生了巨大的影响。本文回顾自1978年以来国家若干重大政策对于中国产业区和企业集群形成和发展的影响，总结主要省区在促进集群发展中的成功实践经验，并对中国未来集群政策的基本取向进行展望。

一 改革开放以来国家若干重大政策对中国集群发展的影响

（一）对外开放战略及国家相关政策对中国集群发展的影响

1978年年末，在中国共产党十一届三中全会上，邓小平同志提出了中国国民经济发展的新战略，鼓励一部分人、一部分地区先富起来，以产生示范作用，“并使整个国民经济不断地波浪式地向前发展”。自此，中国经济发展发生了重大转折。1979年，党中央把对外开放确立为基本国策，决定在广东和福建两省实行“特殊政策、灵活措施”，从而开始了对外开放、吸引外资，参与国际分工的历程。1980年8月，五届全国人大常委会批准了《广东省经济特区条例》，并批准深圳、珠海、厦门、汕头为经济特区。这四个特区迅速建立了以外向型经济为主的经济结构，形成了良好的投资环境，成为中国吸收利用外资的重要载体、外贸出口的重要基地。如深圳出现了电子、制鞋、服装、玩具、珠宝首饰、家具等集群。这些基于“三来一补”^[1]基础上形成的“两头在外”的集群，在学术界称作为“外源型”集群。

继经济特区之后，1984年国务院批准设立了第一批国家级经济技术开发区，1990年开始批准设立省级经济技术开发区。经济技术开发区就是在开放城市划定的一块较小区域，集中力量建设完善的基础设施，创建符合国际水准的投资环境，通过吸收利用外资，形成以先进制造业为主体的现代工业结构，成为所在城市及周围地区发展对外经济贸易的重点平台。到目前为止，经国务院批准的经济技术开发区有54个^[2]。经济技术开发区并非学术意义上的产业集群，但是，随着进入区内的企业大量增加，逐渐形成了主导产业，某些经济技术开发区出现明显的集群特征。如天津经济技术开发区的电子信息产业集群，以摩托罗拉等为龙头，以移动通信、新型电子元器件、视像设备、汽车电子和微电子为主体，2006年电子通信产业完成产值1862亿元，全年移动电话产量达到1.05亿部，液晶显示器463万部，大规模集成电路5.71亿块，数码相机406万部，成为中国重要的信息技术产品制造基地^[3]。在这一时期，中国的外资政策主要是1988年国务院出台的《关于鼓励利用外资的若干规定》以及三个外商投资企业专门法律，即《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》和《中华人民共和国外资企业法》。

专栏一 国家级经济技术开发区优惠政策^[4]

生产性外商投资企业，减按15%的税率缴纳企业所得税，其中经营期在十年以上的，可从获利年度起免缴所得税两年，第三年至第五年减半按7.5%的税率缴纳企业所得税。

外商投资企业上述免减税期满后，凡属先进技术企业的，可再延长三年减半缴纳所得税，属于产品出口企业的，若当年出口产品达到全年产品产值70%以上的，按10%的税率缴纳企业所得税。

生产性外商投资企业，减按1.5%的税率缴纳地方所得税，并从获利年度起，两年内免缴地方所得税，第一年至第五年减半按0.75%的税率缴纳地方所得税。

外商投资企业发生年度亏损可以用下一年度的所得弥补，不足弥补的，可在五年内逐年提取所得继续弥补。

外商投资企业缴纳所得税后，外国投资者从企业分得的利润，再投资于本企业或开发区其他企业，经营期在五年以上的，可以退还再投资部分已缴纳所得税税款的40%；再投资于开发区产品出口企业或先进技术企业的，可以全部退还再投资部分已缴纳的所得税税款。

企业生产的产品出口时，除国家另有规定外，免缴关税和增值税。

企业的产品允许内销。

国有土地使用权出让地价，按投资规模和资金到位情况每亩可下浮1万～5万元，经省、市科委认定的高科技项目，地价可下浮3万～6万元。

企业可按银行规定，用现汇或固定资产向银行抵押申请贷款；产品出口企业和先进技术企业所需资金，可优先贷给。

企业依法享有用人自主权，可自行决定机构设置和人员编制，招聘和解聘职工，决定职工的工资标准、工