国家安全法律制度是国家安全体制建设的重要组成部分，是国家安全保障体系合法性和有效性的重要源泉，同时对于规范国家安全部门、组织机构以及人员维护国家利益、保障国家安全、处理国家安全事务的行为具有重要的监督和制约作用，更是国家处理安全事务的基本遵循和法律依据。研究与完善国家安全法制与法治具有不可替代的重要意义。

一 中国国家安全立法状况分析

（一）中国国家安全领域立法的特点

改革开放之后，中国的法制建设走上了快车道，经过30多年的立法工作，目前法律体系已经初步架构起来，大体形成了一个较为完整的体系。尽管仍有许多不尽如人意的地方，但是无论理论界还是实务界都不乏对中国实际和基层问题的关注，也不乏对推进制度进步或制度完善的尝试和努力。在国家飞速发展的进程中，国家安全的理念和行动已经渐渐扩散至社会的每个领域。国家经济安全、信息安全、生态安全、主权安全等国内、国外几乎所有领域都投射出了国家安全的思维与视角。以法律制度解决涉及国家安全的问题已成为最优选择，^[1]也划出了处理相关问题的底线。

就目前国家安全领域的立法现状看，中国的国家安全领域立法在国家层面只有两部较为系统的法律和行政法规，即《中华人民共和国国家安全法》（以下简称《国家安全法》）和《中华人民共和国国家安全法实施细则》（以下简称《国家安全法实施细则》），并且已经历时近20年而未曾修订过，修订程序迟迟没有见到下文。

这是不是说明这部法律已然完善以至无须修改了呢？事实并非如此。总计仅有34个条文的《国家安全法》和同样只有28个条文的《国家安全法实施细则》中存在很多不能适应社会发展和维护国家安全需求的问题。

第一，法律条文过于原则、抽象，无法落地适用。《国家安全法》与《国家安全法实施细则》的全部条文加起来一共仅有62条。

第二，内容涵盖不全，尤其是对于职责分工的问题说明不够清晰。现实中许多需要由国家安全机关履行职责的权限没有明确的定位和授权，导致执法实践中可能出现“无照驾驶”的现象。

第三，法律本身不够明晰。导致执法者对法律的理解不清，加之运用不够熟练，以致在某些情况下，虽有概括式法律依据，但该依据却无法被充分运用来解决问题，从而影响了执法效果。

第四，对法律的宣传不够，社会公众缺乏对其内容和精神的了解。只依靠执法者的单方行动，缺少社会公众的广泛协助与配合，必然影响法律实施的效果。

第五，在国家立法层面上，还尚未对立法方向达成明确共识。未来的改革方案是制定宏观的国家安全法律制度与组织机构，还是在微观层面上逐个单独立法？各相近机构的职能如何整合，如何进行类型化的制度规范？在尚未体系化地解决这些问题的情况下，国家层面上的立法改革势必将被一推再推。

（二）2013年中国国家安全立法状况分析

2013年涉及国家安全工作的新增立法数量很少，在当年的立法总量中所占的分量微乎其微。

1.中央层面的立法

2013年中国制定法律20部，有关法律问题的决定2项，行政法规22部；较大市制定的地方性法规158部，地方政府制定的地方政府规章则有483部，是近年立法数量较为可观的一年。

但是，本年度在国家层面上没有发布涉及国家安全的专门性立法，涉及国家安全主题的仅有一项修法建议。例如在2013年3月召开的第十二届全国人民代表大会第一次会议期间，十二届全国人大一次会议秘书处收到余敏等30名代表提出的“关于修改国家安全法的议案”（第262号），该议案交由内务司法委员会进行审议。至于何时能够形成修正意见，仍然是个无法确定时间、立法模式和具体内容的问题。

除此之外，也有一些法律、法规、规章以及司法解释涉及“国家安全”的词汇，但是整部法律文件的主体并非以国家安全为其主题。例如：《国务院关于印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案的通知》，3次提到“国家安全”，包括“完善国家安全审查制度，在试验区内试点开展涉及外资的国家安全审查，构建安全高效的开放型经济体系”等内容；司法解释《最高人民法院、最高人民检察院、公安部等关于外国人犯罪案件管辖问题的通知》中8次提到“国家安全”，主要是从刑事案件管辖的角度进行的立法；作为团体规定的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，9次提