过去十年，国家致力解决“三农”问题，减免农民的费、税负担，开展新农村建设，加大“三农”转移支付力度，推进农民专业合作社，成就显著。其间惠农财政力度很大，但体制改革相对滞后。党的十八大之后，国家出现解决“三农”问题的新形势，要求我们适应需要、抓住时机，总结这些年基层的新经验，向政策和制度改革要“红利”。发展综合性的新型农民合作组织，就是新形势下农村改革一个有力的突破口。

一 综合性农民合作组织的实践

专业性农民合作组织存在明显缺陷。2012年底，全国农民专业合作社发展至70多万家，数量不少，但质量不高。按单一农产品建立专业生产合作，功能过窄，规模过小，作用有限，且多由农业大户及公司控制，未能充分体现合作性质。普通农民参与动力不足，合作社成长乏力，一些地方为完成上级指标，建立有名无实的“假合作社”或“空壳社”。

近年来农民专业合作社出现综合化趋势。一是跨业化，突破专业范围，跨多种产品或服务。二是功能多样化，合作社不仅开展生产互助，还拓展供销、资金服务，有的还扩展到社会服务领域。三是联合化，一个地方的不同专业合作社进行横向联合，建立联合社，共同开展服务。四是纵向一体化，同类合作组织突破乡镇范围，在县、市甚至省级建立联合社。

山西永济蒲韩乡村社区是一个很好的例子，说明基层农民合作组织主动向综合性发展。1998年，乡村女教师郑冰在经营农资时发现农民缺少技术，就请专家来做培训，由此形成一个农民自治的团队并不断学习成长，于2004年注册为协会。协会现有农户会员6000多户，以永济市蒲州镇寨子村为中心，会员遍及两个镇43个村庄。38位当地青年农民成为协会拿工资的全职工作人员，其中24名还是大中专学生，平均年龄33岁。协会为2700户骨干会员耕种约1万亩的棉花、小麦、玉米提供从种到收的农技、农机、肥料、籽种服务，而且还包揽了这些农作物的统购统销，摸索了一套既能给农民增收又能让协会有稳定收入的农产品流通与分配制度。协会还做资金互助和小额信贷，开展信用合作。协会下设有机联合社、果树专业合作社、手工艺合作社，以协会的组织力量带动合作社一起发展。在社会公益和社区文化事业上，协会组织村级养老服务站、妇女舞蹈队、儿童夏令营等；自2012年以来，更是与村委会合作，帮助各村以农户每户每月出1～2元的方式设立村垃圾处理员岗位，推广垃圾分类和制作堆肥技术。

综合性农民合作组织是农民的社团，其特点一是成员广覆盖，甚至可实现全员覆盖。二是服务全方位，涉及经济、社会生活各个方面。三是经营、金融与社会公益功能互补。这三条均有利于增强村民的认同感、归属感，促进他们参与合作经济。四是一般设立在乡镇一级，无论经营、金融还是社会服务，都能取得规模效益。五是“权能分设”的治理结构，农民选举理事会管决策，理事会选聘总干事做执行，总干事团队聘用专职人员承担服务职能。

关于综合性农民合作组织，日本、韩国及中国台湾的经验值得参考。日本农协缘起于德国的产业组合，早期也是信用、供销、专业组合分立，“二战”后设立区别于合作社的《农业协同组合法》，建立统一的农业协同组合，其基层单位称为综合农协，覆盖全体专职及兼业农民，为全体会员提供生产指导、合购合销、共同利用、信用、保险服务以及妇女、青少年、养老、医疗等多方面的社会服务。农民会员代表选举产生综合农协理事会，负责组织管理，并聘用职业人员开展经营。基层做不了的事，上交都、道、府、县及全国农协组织运营，并自下而上选举产生上层组织的理事会。各级组织均各自独立，为基层综合农协服务。我国台湾地区于20世纪50年代建立的农会，韩国于60年代建立的农协，均与日本农协类似。

二 综合性农民合作组织的作用

一可有效提高农业社会化服务水平。农村改革以来，政府及所属事业单位的农业技术服务受机制和资源限制，不能满足农民需要。一些地方推行改革，将农业服务事业单位改制为民办非企业单位，弱化行政机制，引入市场机制，但出现很多矛盾，且过渡职能难落实，后继成长更难预料。供销合作社在计划经济时期即已失去合作性质，改革初期在市场竞争中逐渐萎缩，近年再度兴起，尽管有一定服务效果，却受产权和体制限制，无法成为农