21世纪初以来，农会问题再次引起了包括农村经济学、社会学、法学等国内学术界的广泛兴趣，一些相关的论文研究了中国历史上农会的产生、发展和变迁，比较分析了世界上主要国家和地区的农会制度情况，实证调查了当今中国社会中农会或者类似农会组织的情况，探讨了发展农会的现实需要性和可行性，以及从法学特别是宪法学的角度论证了农民成立和参加农会的权利。^[1]这些研究都是颇具学术价值和参考意义的，但是对于如何设立农会组织、如何架构其制度以及如何规范农会组织的运作，都还缺乏细致的学理探究。本文拟从行政法的角度，初步尝试以公法人理论对农会组织进行法制化分析，并参考和借鉴相关国家和地区的有益经验，提出中国农会公法人制度建构的设想和建议。

一 法律上的农会组织

（一）农民结社和农会组织的法理基础

公民结社自由是民主政治的基础，也是现代国家宪法和宪政实践中得到普遍确认的基本自由权。农民结社和农会组织必然要建立在公民结社自由的基础之上。而农民结社的必要性在2008年显得十分突出。在2008年的一年时间里，农业和农产品消费领域先后出现了猪肉价格的暴涨和暴跌、“蛆虫柑橘”风波、“毒奶粉”事件等，使相关领域的农民利益和消费者利益都受到了严重损害。这种无序化的农业经济状态反映了中国农村社会亟须建构组织化的农会，以承担有序调控农业生产、维护农民利益和保证农产品质量的任务。

农会作为结社的一种，主要是根据其在农业领域所作的划分，本身包含了营利社团和非营利社团的双重性质。结社在广义上可分为以营利为目的的结社和不以营利为目的的结社，对于前者较少国家的宪法对此作过专门规定，如日本；对于后者几乎所有国家宪法所涉及的结社自由的规定均是就此而言的。“所谓结社自由，往往仅指不以营利为目的的各种结社。”^[2]综观各国和有关地区，农会既是维护农民权益的非营利组织，也是在相关领域（如农产品销售、农村金融）进行经营的营利性结社。

我们不仅要了解农会的社会现实状况和宪法依据，对于成熟的制度来说，还需要一个完整的部门法体系进行调整和规制。这就涉及农会的组织、行为和法律责任等方面。一些国家通过一般的社团法或者专门的农会法调整和管制农会的组织和活动。通常而言，这些法律基本上属于行政法部门。首先，需要通过行政组织法将农会的组成、选举、职权等组织方面规范起来；其次，需要行政行为法明确农会的职权和职责范围、政府委托农会行使的职权事项以及这些职权的运作情况；再次，需要行政程序法保护农会作为行政相对人时所拥有的程序性权利；最后，需要行政救济法（行政复议法和行政诉讼法）对农会权益受到的损害进行有效救济。行政组织法是沟通宪法和行政法的桥梁。本文将主要从行政组织法和社团法的角度，构建适合中国当今实际情况和目前行政组织改革特点的农会公法人，并明确其职权，规范其职责。

（二）世界主要国家和我国台湾地区的农会组织分类

世界上的主要国家（欧洲、美国、日本、韩国）和我国台湾地区都建有十分完备的农会组织，并有相应的法律制度予以规范。根据它们的建立是社会自发还是由政府主导产生的，可以分为欧美型和日本型（或东亚型）农会。^[3]欧美型农会是在欧洲和美国农村社会中由农民或农场主自发设立的组织，历史较长；其法律依据主要是各自国家宪法中规定的公民结社自由或者结社法，一般没有专门的立法加以具体规范；各级地方农会之间没有明显的上下级隶属关系，属于不受政府干涉的自治团体。日本型农会是日本在明治维新时期首创，并在“二战”后得以健全和发展，主要被日本、韩国和我国台湾地区等所采纳，是以政府为主导力量，设立组织化的农民组织，既维护农民权益，同时作为政府控制农村、加强农业管制的帮手；其法律依据主要是各自的农会法或农协法，中央和各级地方的农会有的有明显的等级隶属关系。因此，作为法制化的农会，日本型农会最为典型，也是适合后发国家通过法律移植和立法引导快速建立起富裕、稳定和有效管理的现代农村的途径。本文就主要集中于分析日本型农会法制的特点，结合公法人理论提出建构中国农会制度的设想。

日本农协是在“二战”后产业组合的基础上，依据《农业协同组合法》