20世纪五六十年代，韩国绝大多数小农户在短时间内建立了合作组织。经历半个多世纪的发展，韩国经济结构出现根本转变，经济水平比肩发达国家，完成了工业化、城市化，农业现代化水平大为提高，但并没有因此消灭小农户。当年在小农户基础上建立起来的合作组织迅速成长，为全体农户提供生产、技术、流通、信贷等方面的农业社会化服务，帮助小农户融入现代化，化解小农户与大市场的矛盾，在农村开展青少年服务和家庭服务，广泛参与农村社区发展，协调城乡关系，受政府委托实施一些惠农政策，在农业、农村发展及提高农民收入、改善农民生活当中发挥了关键作用。

一 立法先行、自上而下的成长路径

农民合作组织发展的社会基础在于存在众多的小农户。第二次世界大战后，东亚国家普遍形成小规模的自耕农。韩国1949年制定了《土地改革法》，规定自耕农土地不得超出3公顷。类似的改革在日本及我国台湾也在进行。例如日本战后由政府购买地主的土地，转卖给无地或缺少土地的农户，使自耕农的比重达到88%。1950年，日本共有农户618万户，户均耕地0.8公顷，其中户均耕地1公顷以内的农户占77.5%，2公顷以上的农户不到3.5%。^[1]1952年日本制定了《农地法》，将改革的成果法制化，形成了以小规模家庭经营为特征的农业经营方式。此时中国大陆也在土地改革的基础上形成了众多的小规模自耕农，也提出了合作化问题。这样的社会基础，与西方国家大规模的家庭农场完全不同，因此，农民合作组织的发展路径及组织形态，也不同于西方国家。

韩国农民合作组织采取立法先行的方式加以推动。1957年，韩国颁布《农业协同组合法》，并据此建立了全国性的农民组织，上至农协中央会，下至郡（县）机构及基层农民合作组织。1961年，为了加快农民合作组织的发展，朴正熙政府颁布了新的《农业协同组合法》，将当时业已国有化的农业银行并入农协，给农民合作组织提供了新的动力。立法先行的路径颇为奇特。法律是现实的反映，是在人们实践基础上形成的共识性的规则。大陆法系区分私法与公法，合作组织从严格意义上为私法人组织，与企业、社团属同一范畴。企业、社团均先有实践，再行立法；而韩国农协是先行立法，后行实践。这样的路径，体现了公法人的特点，即通过法律授权，赋予合作组织以某些权利，使韩国农协具有公法人社团的性质。

立法先行表现为自上而下的组织发展过程，与基层发起的合作化过程完全不同。从动力机制看，前者源于国家决策者对农民合作组织的认识，通过国家权力加以推动，动力强劲；后者则源于农户对经济利益的追求，通过互助提高经济效益，动力较弱。从组织成长速度看，前者可在短期内迅速普及，韩国在立法之后几年内即在全国范围建立了庞大的组织；后者则需要长期的发育。相形之下，我国农村改革以来农民重新合作，从各类专业技术协会到专业合作社，历经三十余年，目前虽有约70万个专业合作社，但规模小，发挥的作用不够。自下而上的发展受农户能力限制，许多农户难以参与，合作社带头人也难以面对城市市场，因此出现公司加农户及公司加合作社的模式，以弥补农户及合作社能力不足。一些合作社开始走向联合化，但速度慢，职能少，多限于县级范围。我国农民合作组织的发展，还需要自上而下提供新的动力。

国外经验有助于韩国农协的迅速兴起。在小农户社会基础方面，韩国与日本及我国台湾都面临同样的问题。二战后日本在土地改革的基础上建立了农协，我国台湾也在土地改革的基础上建立了农会。韩国战后面临政权建设、韩战影响等问题，各项建设事业相对滞后，到1957年提出建设农协时，日本、我国台湾的农民组织已经有较成功的经验了。学习国外经验，有利于韩国在农协立法时进行较全面的顶层设计。因此，韩国农协与日本农协的理念、准则及组织结构都很相似。历史的因素也促进了韩国对日本农协经验的学习。日本农民合作组织在20世纪初即已兴起，在日本占领朝鲜时期，作为其殖民统治的重要一环，在朝鲜各地成立了多种合作经济组织，如棉作组合、养蚕组合、绳袋组合、畜产组合、水产组合、金融组合、产业组合等。^[2]这种历史联系使韩国更容易认识到日本经验的价值。

韩国农协的持续改进，也体现了立法先行。自1957年建立农协之后，韩国