空间规划是一个国家或地区对全国和一定区域的空间结构进行调整和合理布局所编制的长期性规划。全国性空间规划简称为国土规划，区域性空间规划简称为区域规划。“十一五”期间，国家发改委组织编制的主体功能区规划从性质上说也属于空间规划。从理论上说，空间规划是经济社会发展规划、城市规划、村镇规划及其他规划编制的依据，是约束性规划。“十二五”期间应重点解决国土规划和重点区域规划编制及各种空间规划之间的关系问题。

一 “十一五”期间主体功能区规划编制的基本情况

2006年3月，全国人民代表大会通过了“十一五”规划纲要。《规划纲要》以前所未有的篇幅阐述了促进区域协调发展的若干措施和任务，提出了新的战略、方针和政策。《纲要》指出：“根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。”^[1]使区域发展建立在“以人为本”和“人与自然和谐发展”的基础之上。

《十一五规划纲要》确定：根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。^[2]

2007年7月26日，国务院发布了《关于编制全国主体功能区规划的意见》，明确全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据。编制全国主体功能区规划的主要任务是：在分析评价国土空间的基础上，确定各级各类主体功能区的数量、位置和范围，明确不同主体功能区的定位、开发方向、管制原则、区域政策等。很显然，主体功能区规划属于空间规划。

从2007年开始，国家和省级政府即开始了主体功能区规划的编制工作。全国主体功能区规划由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划组成，分国家和省级两个层次编制，规划期至2020年。国家主体功能区规划由全国主体功能区规划编制工作领导小组（以下简称领导小组）会同各省（区、市）人民政府编制；省级主体功能区规划由各省（区、市）人民政府组织市、县级人民政府编制。国家级的主体功能区规划初稿已经完成，并征求了各省各部门的意见，但至今尚未公布。

主体功能区划分的提出是中国空间规划的一个重大创新。通过规划的编制和实施，有利于坚持以人为本，缩小地区间公共服务的差距，促进区域协调发展；有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，适应和减缓气候变化，实现资源节约和环境保护；有利于打破行政区划，制定实施有针对性的政策措施和绩效考评体系，加强和改善区域调控。

二 “十一五”期间区域规划编制的基本情况

2005年10月22日，国务院《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》中提出：“合理确定编制国家级区域规划的范围。国家对经济社会发展联系紧密的地区、有较强辐射能力和带动作用的特大城市为依托的城市群地区、国家总体规划确定的重点开发或保护区域等，编制跨省（区、市）的区域规划。其主要内容是对人口、经济增长、资源环境承载能力进行预测和分析，对区域内各类经济社会发展功能区进行划分，提出规划实施的保障措施等。”与主体功能区规划相衔接，国家组织编制了若干重点区域的空间规划，如京津冀、长三角、川渝、珠三角、北部湾、江苏沿海、辽宁沿海、关中—天水、图们江、黄河三角洲、环鄱阳湖、皖江城市带等区域规划。长三角、珠三角、北部湾、江苏沿海、辽宁沿海、关中—天水、图们江、黄河三角洲、环鄱阳湖、皖江城市带规划已经国务院批准。一些规划已经编制完成尚待审批，一些规划正在编制过程中。规划的内容比主体功能区规划更加