2007年1月1日，潘基文接替安南正式就任联合国秘书长。尽管在联合国的体制下秘书长的个人作用十分有限，但这位“一把手”的更替还是会给整个组织带来一些新的调整和变化。潘基文上任后会对联合国发挥怎样的影响，会引导联合国侧重哪些工作，都会引起人们的观察、分析与预测。在潘基文的就职讲话中，他强调了上任后的若干工作重点，包括加强联合国在三大支柱——安全、发展与人权方面的作用；为秘书处注入新的生命力，改善联合国人力资源管理和职业发展制度，并寻求在秘书处建立最严格的道德标准、专业精神和责任心；努力开创秘书处与会员国关系的新纪元等。^[1]总体看来，潘基文上任后投入精力最多的是达尔富尔、中东等热点冲突问题、气候变化问题和秘书处改革问题。

潘基文履新之后工作做得怎样，他表现了怎样的政治倾向、领导风格和能力？这些可能既是各成员国感兴趣的问题，也是关注联合国事业的广大公众所关心的问题。

一 推动和平与安全问题的解决

外交斡旋是潘基文秘书长的长项。他在竞选秘书长时就表示，当选后要充分利用他长期积累的外交工作经验，做好“和谐促进者”。他非常重视“秘书长外交”在冲突解决中的作用，强调冲突方内部和解与内部可持续安全的重要性。为提高联合国的斡旋外交作用，他提出在秘书处下属的政治事务部成立常设调解专家组，并建立一个有关推动和平协议和维和行动的综合数据库，以便更好地汲取以往联合国在外交斡旋和维和行动方面的经验教训。在和平与安全领域，非洲的达尔富尔问题、中东的阿以冲突、伊拉克问题等被排列在潘基文的重点工作清单上。

2007年2月，上任不久的潘基文在安理会发表讲话，强调了“安全部门改革（security sector reform）”的重要性。他认为，虽然这是一个比较新的概念，但它是联合国可持续安全的前提，是“国际和平与安全的基石”，体现了联合国的核心价值观和原则。潘基文所说的“安全部门”是指冲突方内部的安全机构，安全部门的改革是指在冲突方内部建立“有效、可问责和可持续的、在法治和尊重人权框架内运作的安全机构”，即建立在“承诺法治、承诺保护人权以及承诺发展国家”原则上的国家安全机构。他强调冲突后建立可持续安全的重要性：如果没有“切实有效、管理良好的安全机构”，和平就不能持久。^[2]

潘基文提到的安全部门改革问题，实际上也是加利和安南秘书长时期涉及的在冲突方建立和平的问题。潘基文强调这种工作不应该只是关注士兵复员、部队遣返和对个别警官的培训问题，还应该包括支持所在国当局建立可持续的执法机构，为各国内政部、司法部、金融和公共行政机构等提供改革、管理、监督等方面的指导和支助，以形成一种综合性的联合国建设和平战略。例如，联合国在布隆迪开展机构改革和安全部队的整编工作，支持科特迪瓦进行国防和安全部队的改组，帮助加强塞拉利昂的安全部门等，这些都是潘基文所强调的安全部门改革及可持续安全建设。

潘基文将他处理冲突的外交技巧和对解决冲突的理解应用于联合国秘书长的外交实践。但他所提到的冲突后安全部门建设和改革问题是非常复杂的，涉及冲突国内部的政治、军事、经济以及司法、执法和监督各个部门，需要联合国会员国有一致的政治意愿，并投入足够的人力和物力资源。因此，对潘基文秘书长和联合国来说，要想在非洲、中东等存在冲突的国家和地区建立基于法治、人权和发展基础的可持续的安全机构与安全环境，是非常艰巨的使命，前景不容乐观。从达尔富尔和伊拉克问题上，可以看出联合国取得的进展和面临的困难。

（一）在达尔富尔：实施联合国“史无前例”的维和行动

达尔富尔问题是卢旺达事件后对联合国作用的一大考验，也是对潘基文工作的一次考验。对于这个问题，国际社会一直期待联合国能发挥更为积极的作用。曾经担任过美国副国务卿的罗伯特·佐利克曾说，他四次访问过达尔富尔地区，相信“只有联合国部队才能给达尔富尔民众提供安全，才能给苏丹政府提供扭转事态恶化的唯一途径”。^[3]潘基文上任之后，一直力促会员国和苏丹政府支持联合国在达尔富尔采取行动，完成非盟和联合国混合部队的部署。

此前的2006年11月，上一任秘书长安南曾提出了分三个阶段向达尔富尔派驻一支强有力的联合国