从现实情况看，社会救助是社会工作的一项重要内容；从历史看，社会救助是社会工作的主要历史渊源。在中国，社会工作作为一门专业、一种职业起步较晚，但是社会工作的实践活动却一直存在，主要表现为政府的社会救助和民间的社会互助。本文主要以政府的社会救助为主线，讨论社会救助的发展变化以及社会救助与社会工作的相互关系。根据社会救助发展变化的特点及其与社会工作的关系，我们把20世纪80年代以来的社会救助划分为三个阶段。第一阶段是1997年以前，以道义性社会救助为主要特点。第二阶段是1997～2002年，在该阶段，城市全面建立最低生活保障制度，社会救助制度开始走向制度化和现代化。第三阶段是2003年至今。在该阶段，农村“五保”供养制度进一步完善，农村最低生活保障制度建设全面启动，全国范围内的社会救助体系逐步建立，专业化和职业化的社会工作在社会救助中发挥越来越重要的作用。

一 道义性社会救助与社会工作的恢复（1997年之前）

改革开放后的很长时间内，中国的社会救助一直沿袭形成于20世纪50年代的传统模式。新中国成立初期，由于社会结构的急剧转型，城市贫困失业问题非常严重，因此，社会救助成为新政府的一件大事。1950年6月，政务院发布《关于救济失业工人的指示》，同时制定了《救济失业工人暂行办法》。失业救济采取政府拨款与社会捐助相结合、解决燃眉之急与帮助就业相结合的办法。失业救济金源于中央和地方政府的财政拨款、政府向社会征收的救济金以及社会各界的自愿捐助。救济金除少部分用于发放救济外，大部分用于以工代赈、转业训练、生产自救、还乡生产补助等方面。^[1]1952年实行劳动就业登记后，对失业人员的救济工作，曾规定有劳动能力需要救济的由劳动部门救济，丧失劳动能力需要救济的由民政部门救济。随着社会主义改造的基本完成和统包统配的就业制度的逐步确立，失业工人越来越少。1956年9月，国务院决定将由劳动部门管理的失业工人、失业知识分子的救济工作移交民政部门管理。从此，由民政部门主管的、与计划经济相适应的社会救助制度正式确立。这一传统模式一直延续到80年代，直到90年代，社会救助的方式和内容才开始发生变化。传统的社会救助制度具有以下几个显著特点：政府社会救助的对象主要是“三无”人员，社会救助发挥拾遗补缺的功能；政府通过扶持企业来减少贫困人口；社会救助的道义性质。

（一）拾遗补缺功能

统包统配就业制度的确立从形式上实现了城镇人口的充分就业，这一制度将绝大部分城镇人口组织到全民所有制和集体所有制单位中就业，单位制成为城里人的生活方式。干部职工的社会福利待遇由单位负责，并因不同的单位而有所不同，同时，干部职工家属的生老病死、生活服务也依赖单位。农村实行人民公社制，其实这也是单位制的变种，社员的社会福利也依赖于社队集体组织。只有单位制没有涵盖的边缘化人员才是政府社会救济的对象。传统社会救济的对象主要有：“三无”人员，即无法定赡养人（或抚养人、扶养人）、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人和未成年的孤儿；社会困难户（指因机会或能力方面的问题而致贫的社会困难群体）；特殊对象（主要指符合政策规定的精简退职老职工和国民党起义人员）。实际上，符合条件并得到政府救济的对象极为有限，如1995年得到救济和补助的困难户有374.5万人，其中得到政府定期、定量救济的只有12.7万人。^[2]当然，这并不表明中国的贫困人口少到如此程度，因为政府的救济工作只是整个社会救济工作的补充，大量的社会救济工作主要通过单位或集体进行。

（二）政府通过扶持企业减少贫困人口

国有企业改革在20世纪80年代以放权让利、实行承包制为主要内容，在90年代以建立现代企业制度、“抓大放小”为主要特点。改革的内容和特点虽然在不同的阶段有所不同，但是改革的目标都是增强企业活力。为配合国有企业改革，达到增强企业活力的目标，1986年12月，六届全国人大常委会颁布了《中华人民共和国企业破产法》（试行）。该法规定，企业因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务的，依法宣告破产。但是在实践中，企业破产困难重重，破产法形同虚设。由于社会保障制度很不健全，破产后企业员工的基本生活没有相应的制度保