2003年，国务院公布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、民政部发布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》。这两个文件的出台，标志着新的救助管理制度正式确立。新制度突出强调了其社会救助取向，以“自愿受助、无偿救助”为基本原则，为城市生活无着的流浪乞讨人员提供生活救助，保障其基本生活权益，维护其人格尊严。新制度的确立表明政府对城市生活无着的流浪乞讨人员救助由管理型转变为服务型和救济型，体现了党和政府“以人为本、执政为民”的理念。随着对流浪乞讨人员实施救助理念的改变，服务和管理的目标也不再只是改进和维护社会秩序，而是使流浪乞讨人员在获得物质方面救助的同时，得到精神方面的提升和社会功能的恢复，摆脱生活困境，或减轻生活困境的负面影响，过上正常的社会生活。新的救助制度和救助理念需要社会工作，这是流浪乞讨人员救助管理工作发展的一种趋势。在救助管理领域树立社会工作理念，引入推进职业化的社会工作，培养专业化的社会工作人才，是适应流浪乞讨救助管理工作发展的需要。

一 城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理制度

（一）城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理概念的界定

根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》），城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作（以下简称“救助管理工作”）是指为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益而提供的一项临时性社会救助工作。“城市生活无着的流浪乞讨人员”（以下简称“流浪乞讨人员”）是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村“五保”供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。

（二）流浪乞讨人员救助管理制度介绍

历史上，我国是一个灾害多发国家，大批灾民外流，成为“走村串户”、“居无定所”、“食无定量”的流浪游民。为此，我国历朝历代统治者都重视制定各种政策措施，加强对流浪游民的救助和管理。新中国成立以来，中国共产党和人民政府非常重视流浪乞讨人员的生活保障问题，为此制定了相关的政策，采取了一系列必要的救济、安顿和管理措施。1982年5月，国务院发布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，同年10月，民政部、公安部发布《城市流浪乞讨人员的收容遣送办法实施细则》（试行）。1991年，国务院又颁发了《关于收容遣送工作改革问题的意见》。2003年6月20日，温家宝总理签署国务院第381号令，公布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，自2003年8月1日起施行，1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员的收容遣送办法》同时废止。2003年7月21日，民政部发布2003年第24号部令，公布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》（以下简称《实施细则》），并于2003年8月1日起施行。在流浪乞讨人员中，流浪未成年人是流浪乞讨人员中相对弱势的一群，为保障流浪未成年人的合法权益，预防他们违法犯罪，民政部于2006年专门发布了《关于加强流浪未成年人工作的意见》。为进一步规范救助管理工作，保障受助人员的基本生活权益，推进救助管理工作向专业化发展，民政部制定了《救助管理机构基本规范》和《流浪未成年人救助保护机构基本规范》。

《救助管理办法》的实施体现了党和政府以人为本的社会行政管理理念，适应了市场经济条件下人口流动对社会救助提出的新要求，弥补了城乡分割的救助体系的不足，是对我国城乡社会救助体系的补充和完善，是一项具有时代特色的社会救助制度。它对于保障流浪乞讨人员的基本生活权益，维护社会公平，促进社会稳定和协调发展都具有重要意义。^[1]

新的救助管理制度与以往的救助管理制度相比呈现一些新的特点。

1.体现了新的救助理念

第一，新的救助管理制度的建立是为了保障流浪乞讨人员的基本生存权；第二，流浪乞讨人员接受救助是其权利，而非救助者对受助者的恩赐；第三，对流浪乞讨人员的救助管理由管理为主转变为服务和救济为主。

2.明确规定了自愿受助、无偿救助的原则

自愿受助原则是指求助人员向救助管理机构自愿求助，救助管理机构对符合救助条件的求助人员，应当及时提供救助，不得拒绝。任何人不得强制流浪乞讨人员到救助管理机构接受救